Целевые комплексные программы как фактор повышения эффективности экономики

     Все вышесказанное позволяет сделать  вывод, что ФЦП являются наиболее эффективным способом реализации стратегии развития государства или региона. 

     Глава 2. Основные проблемы в области разработки и реализации ФЦП и пути их решения. 

     В настоящее время одной из целей  является повышение результативности и эффективности федеральных  целевых программ как инструмента  решения крупных социально-экономических  проблем. Главные проблемы в этой области следующие.

     Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета  в течение всего срока реализации программ. Некоторым государственным  заказчикам федеральных целевых  программ при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета особенно с 2005-2006 годов, более чем в 2 раза превышающие его возможности. Принятые при утверждении программ объемы их финансирования из федерального бюджета оказались за пределами бюджетных возможностей. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность. Как показало время, на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы.

     Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов  Российской Федерации, используя это  как важный аргумент в пользу принятия программы.

     Нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых  программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие  обязательства государственного заказчика  по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

     Обязательства федерального бюджета формируются  в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных  проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу (статья 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 7). В статье 179 Бюджетного кодекса предусмотрена необходимость включения в федеральные целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам за счет всех источников. При этом, в ходе подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо увязывать расходы па реализацию федеральных целевых программ с объемами и параметрами финансирования, заложенными в перспективном финансовом плане.

     Это обстоятельство допускает возможность  фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным  заказчикам федеральных целевых  программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения.

     Часть федеральных целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов  их реализации. В ряде вновь утвержденных федеральных целевых программ отсутствуют  перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам (программы “Социальная поддержка инвалидов”, “Экология и природные ресурсы России”, Федеральная программа развития образования и ряд других).

     В ряде программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные показатели по годам реализации. Государственные заказчики достаточно охотно приводят общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ в ущерб конкретным показателям, отражающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программах. Отсутствие этих показателей обесценивает федеральную программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации федеральных целевых программ, а также оценку результативности, эффективности и последующий контроль за их реализацией.

     Не  всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему средств, необходимому для завершения строительства в  нормативные сроки объектов, финансируемых  по программе внешних заимствований (в том числе для приобретения дорогостоящего импортного оборудования для федеральных нужд). Это связано в том числе и с тем, что отсутствует синхронизация по срокам финансирования строительства объектов, включенных в программы внешних заимствований, и Федеральной адресной инвестиционной программы.

     Сохраняет свою остроту и проблема перераспределения  государственных капитальных вложений.

     В соответствии с существующими нормативными актами стройки и объекты, включенные в Перечень, должны быть обеспечены утвержденной в установленном порядке  проектно-сметной документацией.

     Представляется  явно недостаточным надведомственный экспертный контроль за работой государственных  заказчиков по формированию предпроектных  материалов и непосредственной разработкой  проектной документации, что в  ряде случаев приводит к удорожанию строительства за счет включения в проекты решений, создающих на бюджетных объектах разного рода излишества.

     Необходимость принятия мер по ограничению количества включаемых в инвестиционную программу  вновь начинаемых строек, концентрации средств, в первую очередь на пусковых и переходящих стройках, а также по достижению максимальной прозрачности в вопросах формирования перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и проведения конкурсов в настоящее время принимает безотлагательный характер.

     Отрицательные результаты в реализации с целевыми программами регионального уровня связаны с организационными, методическими, экономическими проблемами, отсутствием  соответствующего законодательного и  нормативного обеспечения.

     В статье 192 Бюджетного кодекса говорится о федеральных целевых программах и федеральных целевых программах регионального развития, но каковы различия между ними, чем отличаются процедуры проектирования, реализации этих видов программ, нигде не оговорено. Хотя различия эти существенны.

     Отмеченные  недостатки свидетельствую о том, что  существующий порядок недостаточно регламентирует отбор проблем, подлежащих программному решению. Это в значительной мере предопределяет случайность в  выборе проблем, для решения которых  следует использовать комплексные целевые программы, и создает предпосылки для появления чрезмерно большого количества разнообразных целевых программ, в результате чего становится невозможным обеспечить надлежащее качество проработки программ.

     Одним из важных вопросов является вопрос об определении государственного заказчика, заказчика-координатора, так как осуществить полномасштабное руководство реализации многочисленных региональных и отраслевых программ  один орган просто не в состоянии. Это и нецелесообразно.

     Имеются недостатки в существующем законодательстве и в части проведения конкурсов  разработанных программ, в статистической отчетности, и в организации их финансирования и формирования фонда  развития регионов.

     По  мнению Комитета Государственной Думы по дела Федерации и региональной политики, и участников парламентских слушаний в Государственной Думе в ноябре 2002 года,  процесс разработки программ нуждается в совершенствовании.

     Назрела необходимость внесения коррективов  и в плане софинансирования частным бизнесом расходов по реализации целевых программ. С одной стороны, установленные требования по соотношению бюджетных и внебюджетных средств при их реализации исполняются исключительно формально – путем предоставления ни к чему не обязывающих писем о намерениях или заинтересованности. С другой стороны, эти требования создают ограничения для вложения государством средств в те направления роста, где частной инициативы в принципе недостаточно.

     Наконец, архаичны и явно не соответствуют  нынешним реальностям управленческие механизмы целевых программ. Эффективное межведомственное взаимодействие требуется не только на межпрограммном и программном уровнях, но и применительно к отдельным мероприятиям. Междисциплинарность многих программ обусловливает наличие даже на этом уровне нескольких государственных заказчиков, а значит, и здесь возникают проблемы выбора приоритетных объектов и распределения средств для реализации того или иного мероприятия между различными заказчиками. В отсутствие же правообеспеченных механизмов соответствующей координации возрастает риск несбалансированности программ, торга между ведомствами за ресурсы в процессе согласования и реализации целевых программ.

     На  практике целевые программы стали  скорее способом бюджетного софинансирования множества разрозненных проектов, нежели средством обеспечения прогрессивных структурных сдвигов в экономике. Множественность направлений программного регулирования в сочетании с крайне низким уровнем программной и межпрограммной согласованности мероприятий привела лишь к распылению средств. Недостаточная результативность ФЦП во многом связана с нерациональной структурой их бюджетного финансирования.

     Одним из основных направлений связанных  с повышением эффективности федеральных  целевых программ является поиск  путей, обеспечивающих оптимальное решение проблем их формирования и реализации, включая финансирование.

     Успешная  реализация федеральных целевых  программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.

     В то же время, выделяемые государственные  капитальные вложения позволяют  финансировать лишь часть предусмотренных  в программах инвестиционных проектов, что обеспечивает возможность реализации только отдельных фрагментов федеральных целевых программ, перенося на долгосрочную перспективу их полную реализацию.

     Необходимо  также ужесточить требования к эффективности  использования инвестиционных ресурсов. Прежде всего, требуется разработать  и утвердить методологию обоснования затратной эффективности капитальных вложений. Одновременно следует определить порядок предоставления трансфертов и субвенций территориям, которые не в состоянии обеспечить за счет своих средств финансирования.

     В условиях огромного дефицита финансовых ресурсов во всех отраслях  экономики и социальной сферы необходимо жесткое нормированное распределение имеющихся у государства средств, то есть введение своеобразной лимитной системы на финансовые ресурсы. В ХХ веке этот метод применялся многими государствами в экстремальные периоды их истории (в военные и первые послевоенные годы, в годы экономических кризисов).

     В основу нормированного распределения  ресурсов должна быть заложена объективная  система показателей. Такой системой должны быть показатели минимальных государственных социальных стандартов и социальных норм.

     Управление  финансовыми ресурсами, принятие управленческих решений невозможно без финансового  анализа. Однако до настоящего времени  нет методологии анализа территориальных  бюджетов. Российскими экономистами сделаны первые шаги по разработке количественных и качественных показателей, критериев, различных бюджетных коэффициентов, с помощью которых открывается возможность диагностирования состояния территориальных бюджетов. Необходима дальнейшая работа над такой методологией и внедрение ее в практику. 

     С целью безусловного достижения в  установленные сроки целей федеральных  целевых программ, утвержденных Правительством Российской Федерации, необходимо подготовить  предложения по упорядочению и систематизации государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечению финансирования федеральных целевых программ в установленные сроки и в полном объеме и первую очередь их инвестиционных проектов.

     Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что главной проблемой в реализации ФЦП является недостаточное финансирование. Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.