В Законе о регистрации
этот принцип раскрывается в
ст. 7 и 8. Однако данный принцип
вызывал серьезные дискуссии
о том, какую степень открытости
информации имел в виду законодатель,
и как на практике должен
быть реализован данный принцип.
И действительно, существовавшая
регламентация долго оставляла
открытым главный вопрос - какая
по объему и конкретности информация
о регистрации и зарегистрированных
правах должна быть предоставлена
любому лицу.
Пункт 1 ст. 7 Закона
о регистрации, раскрывая, что
означает открытый характер регистрации,
гласит следующее: "Орган, осуществляющий
государственную регистрацию, обязан
предоставлять сведения, содержащиеся
в Едином государственном реестре прав,
о любом объекте недвижимости любому лицу,
предъявившему удостоверение личности
и заявление в письменной форме (юридическому
лицу - документы, подтверждающие регистрацию
данного юридического лица и полномочия
его представителя)". Основная проблема
в определении степени открытости данных
о государственной регистрации состоит
в том, могут ли быть достоянием любого
лица сведения о правообладателе и какова
должна быть степень конкретности предоставляемых
о правообладателе сведений.
В связи с этим
возникает вполне закономерный
вопрос: кому и зачем необходимо
получать информацию о правообладателе
и правах на объект в тайне
от самого правообладателя? Если
речь идет о намерении совершить
с ним сделку, то нормы делового
оборота, по нашему мнению, предполагают
необходимость первоначально обратиться
именно к обладателю права
на недвижимость, выяснить у него
наличие желания вести об этой
сделке какие-либо переговоры, а
при наличии такого желания
именно у правообладателя потребовать
подтверждения его прав на
объект. Иной порядок действий, по
нашему мнению, почти всегда должен
свидетельствовать о намерении
совершить какие-то действия в
ущерб правообладателю. Причем
диапазон таких действий может
быть весьма широк - от мошеннических
действий до насильственного
завладения объектом.
Нам представляется
более удачным такой порядок
предоставления информации, при
котором эта информация выдается
не любому лицу, а только нынешнему
правообладателю. При этом правообладатель
может сам решить, кого ознакомить
с этой информацией.
Следовательно, если
цель предоставления информации
о регистрации прав на недвижимость
- обеспечение возможности убедиться
в правах конкретного лица
при совершении сделки с объектом,
то для этого нет необходимости
предоставлять любому лицу право
на получение такой информации.
Вполне достаточно предоставить
такое право самому правообладателю.
Выдача же любому лицу исчерпывающих сведений
как о правообладателе, так и о правоустанавливающем
документе может существенно облегчить
(и облегчает) для мошенников изготовление
поддельных документов, поскольку они
будут обладать всеми необходимыми для
этого данными.
Рассматривая вопрос
о типе формирующейся в России
системы регистрации прав на
недвижимость, мы оценили эту
систему как "стремящуюся к
титульной". Основная черта законченной
титульной системы - это гарантированность
со стороны государства действительности
зарегистрированных прав и его
безусловная материальная ответственность
в случае установления недействительности
этих прав. При такой ситуации
предоставление информации о
регистрации не может иметь
другой цели, кроме подтверждения
прав на объект. При этом сообщение
о том, что данное лицо зарегистрировано
как правообладатель, означает
одновременно то, что государство
несет за эту информацию полную
ответственность. Поэтому контрагенту
и нотариусу незачем знать,
кто, когда и на каком основании
владел объектом ранее и даже
то, на каком основании этим
объектом владеет нынешний собственник.
Совсем иная ситуация
складывается, когда государство
не берет на себя такую ответственность.
Тогда сообщение о зарегистрированном
праве конкретного лица не
гарантирует приобретателю объекта,
что его право на объект
не будет оспорено в связи
с установлением недействительности
прав предыдущих правообладателей.
В этих условиях совершение
любой сделки с недвижимостью
всегда сопряжено с риском, степень
которого подлежит оценке. Единственным
выходом в этой ситуации является
страхование риска, связанного
с приобретением объекта недвижимости.
Итак, в условиях отсутствия
ответственности государства (регистрирующего
органа) за действительность зарегистрированных
прав возникает необходимость
оценки риска заключения сделки
со стороны приобретателя объекта
(для решения двух вопросов: о целесообразности
совершения сделки и о необходимости ее
страхования) и со стороны страховщика
(для определения тех условий, на которых
он готов застраховать сделку). При этом
очевидно, что как приобретатель, так и
страховщик должны иметь возможность
получения информации независимо от правообладателя,
а страховщик - независимо от правообладателя
и приобретателя, поскольку их интересы
в данном случае различны.
1. Это должны быть лица,
имеющие право на доступ к
информации, находящейся в регистрирующем
органе, для анализа этой информации
в целях определения действительности
зарегистрированных прав и определения
риска совершения сделки с
объектом.
2. Круг этих лиц должен
быть строго ограничен законом.
3. Должен существовать
четкий порядок допуска этих
лиц к информации, обеспечивающий
контроль за обоснованностью
обращения, возможность определения
той информации, которая может
быть предоставлена по конкретному
обращению, а также конкретная
ответственность за нарушение
правил получения и использования
такой информации.
Таким образом, в
Законе о регистрации необходимо
установить два порядка предоставления
информации, которой располагает
регистрирующий орган.
Первый порядок - предоставление
информации в целях подтверждения
права на объект недвижимости.
Такая информация должна предоставляться
правообладателю по его запросу
и содержать информацию, необходимую
для идентификации правообладателя
и правоустанавливающего документа,
а также сведения об обременениях
и ограничениях его прав на
объект.
Второй порядок - предоставление
информации при подготовке сделки
в целях оценки действительности
зарегистрированных прав и риска
при совершении сделки. В этом
порядке информация должна предоставляться
по запросу нотариуса, предъявившего
заявление правообладателя и
лица, желающего заключить с ним
сделку. Нотариусу при этом должен
быть обеспечен непосредственный
доступ к архиву регистрирующего
органа, разумеется в части, касающейся
данной сделки. Особый порядок получения
информации должен быть установлен для
правоохранительных органов и органов
власти и управления. Вряд ли целесообразно
для этих органов устанавливать жестко
регламентированную форму выписки и перечень
сведений, подлежащих выдаче. Процессуальное
законодательство, в частности, наделяет
правоохранительные органы полномочиями
на получение всей необходимой для их
деятельности информации, и ограничить
их в этих правах Закон о регистрации вряд
ли может.
- 4 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕНОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОСТЬ
Определению государственной
регистрации прав на недвижимость
посвящена ст. 2 Закона о регистрации.
Она определяет государственную
регистрацию как "юридический
акт признания и подтверждения
государством возникновения, ограничения
(обременения) перехода или прекращения
прав на недвижимое имущество
в соответствии с Гражданским
кодексом Российской Федерации".
Однако данное определение отражает
лишь один из аспектов понятия
государственной регистрации - регистрация,
как акт государственного органа.
Рассмотрим сначала
государственную регистрацию как
деятельность. Любая деятельность
определяется, прежде всего, ее
целями и содержанием. Вопрос
о целях государственной регистрации
рассмотрен ранее. Применительно
же к определению деятельности,
по мнению автора, имеют значение
только непосредственные цели, на
которые эта деятельность в
каждом случае направлена. При
этом нужно отметить, что государственная
регистрация как деятельность
может рассматриваться в узком
и широком смысле. В широком
смысле государственная регистрация
прав на недвижимость может
быть определена как одна из
функций государства, осуществляемая
его специальными органами в
целях зашиты имущественных прав
участников гражданского оборота. К
государственной регистрации в этом смысле
относится не только деятельность регистрирующего
органа по рассмотрению конкретных документов,
но и деятельность государства по организации
системы регистрации, установлению принципов
ведения реестра, автоматизации регистрационных
процессов, методов отражения и защиты
информации, а также деятельности по предоставлению
информации о государственной регистрации
прав на недвижимость.
Вместе с тем приведенное
определение не раскрывает содержательную
сторону государственной регистрации,
не указывает, в чем именно
состоит эта деятельность государства.
И здесь необходимо обратиться
к понятию регистрации в узком
смысле, т.е. рассмотреть, что же
представляет собой деятельность
регистрирующего органа в каждом
конкретном случае. В этом смысле
государственная регистрация прав
представляет собой процесс рассмотрения
заявления (требования) заинтересованного
лица, адресованного государственному
органу о внесении сведений
о его праве на объект недвижимого
имущества в установленные законом
формы (государственный реестр).
Этот процесс состоит из приема
представленных заявителем документов,
их правового анализа с точки
зрения установления оснований
для регистрации либо отказа
в регистрации, принятия соответствующего
решения, отражения этого решения
в формах, установленных законом,
и выдачи документов заявителю
с уведомлением о принятом
решении.
Если определение государственной
регистрации как формы деятельности
позволяет установить общую направленность
работы и задачи всех регистрирующих
органов, то определение государственной
регистрации в узком смысле
подводит к пониманию непосредственной
цели регистрирующего органа
при рассмотрении каждого обращения.
С точки зрения автора, эту
цель можно определить как
установление наличия оснований
для внесения соответствующей
записи в государственный реестр
прав на недвижимое имущество. В негативном
же аспекте эта цель может быть сформулирована
как установление наличия или отсутствия
оснований для отказа в регистрации.
Итак, регистрация прав
на недвижимость в узком смысле
- это деятельность государства
в лице его специальных органов,
представляющая собой процесс
рассмотрения заявлений (требований)
заинтересованных лиц о внесении
сведений об их правах на
объекты недвижимого имущества
в государственный реестр прав
на недвижимость. Основным содержанием
этого процесса является установление
регистрирующим органом оснований
для внесения в реестр требуемых
сведений.
Давая оценку регистрации
прав на недвижимое имущество
и сделок с ним с учетом
положений указанной классификации,
отметим, что она реализуется
в конкретных правовых отношениях
в индивидуальной активной форме,
осуществляется добровольно в
административно-правовой форме.
Результатом правоприменительной
деятельности органа по регистрации
прав является принятие решения
о наличии или отсутствии оснований
для внесения в Единый государственный
реестр сведений о правах на
конкретное недвижимое имущество,
которые имеют обязательную силу
предписания, в том числе и
для правообладателя.
Следует отметить, что
широкое определение регистрации
имеет значение, прежде всего,
для теории государственного
управления. Право вряд ли нуждается
в таком определении. Для правовых
определений необходима более
высокая степень конкретности
как в определении целей, так
и содержания деятельности. В
этом плане нам более подходит
узкое определение государственной
регистрации.
Если для регистрирующего
органа регистрация - это процесс,
то с точки зрения заявителя
- это, прежде всего, цель как
субъективное представление о
результате этого процесса. Эта
цель может быть достигнута
или не достигнута. В связи
с этим перейдем ко второму
аспекту - к государственной регистрации
как одному из возможных результатов взаимодействия
регистрирующего органа и заявителя.
Большинство исследователей
выделяют два подхода к характеристике
правовой природы акта применения
права:
- как ненормативного
акта государственного органа;
- как юридического факта
в фактическом составе, влекущем
возникновение, изменение или
прекращение прав на объект
недвижимости.
Государственная регистрация
- это юридический факт, с которым
закон связывает определенные
юридические последствия. Для
того чтобы определить правовую
природу этого факта, обратимся
к принятой в теории права
классификации юридических фактов.
Разумеется, данный юридический
факт является юридическим действием,
а не событием. Это действие
государственного органа, а действие
любого органа всегда представляет
собой акт. Акты делятся на
нормативные и индивидуальные (ненормативные).
Вполне очевидным представляется
то, что регистрация права на
объект недвижимости является
индивидуальным (ненормативным) актом
государственного органа. Данный
вид юридических актов в науке
административного права именуется
индивидуальными правоприменительными
актами органов государственного
управления.