Предвидение карьеры. Правовые основы организации

Итак, факты свидетельствуют о том, что процедуры «входа» работника в государственные и муниципальные администрации чаще всего неэффективны с точки зрения отбора претендентов «по заслугам» и вряд ли его обеспечивают. В большей степени они приспособлены к заполнению вакансий лояльными начальству работниками. Позиция большинства руководителей, как показали проведенные интервью, препятствует развитию процедур меритократического отбора в российской государственной/муниципальной службе. Такие управленцы критикуют практику конкурсного отбора за медленность, негибкость, дороговизну и к тому же не верят, что по конкурсу будет отобран именно тот сотрудник, который нужен на данном рабочем месте. Есть и не называемые причины: непосредственные руководители теряют при конкурсном отборе часть своей власти и поэтому вряд ли будут сторонниками соответствующих нововведений. Для того чтобы избежать найма сотрудника по конкурсу, руководители департаментов, как правило, находят организационные возможности - например, право нанимать без конкурса человека, состоящего в кадровом резерве. Приходится признать, что в сопротивлении руководителей практике конкурсного отбора можно найти определенные рациональные основания. Дело в том, что в стране не развита общая инфраструктура рекрутирования и мобильности: отсутствуют надежно зафиксированные «кредитные истории» соискателей рабочих мест, нет культуры рекомендаций и доверия рекомендателям, нет достоверных рейтингов профессиональных учебных заведений, не разработаны тесты и процедуры для конкурсного отбора кандидатов. Поэтому внедрение механизмов меритократического отбора является очень сложной задачей, для решения которой необходима комплексная реформа всей кадровой работы. Если все же эту работу удастся выполнить и механизмы меритократического отбора будут внедрены в систему государственной службы, то в выигрыше окажется не только общество, получающее более квалифицированных и свободных от непосредственного административного давления чиновников, но и сами вновь нанимаемые чиновники. Возрастет престиж их работы, их автономия, возможности мобильности в системе государственной/муниципальной службы, их социальная защищенность. Характерно, что сами молодые чиновники высказываются в пользу проведения объективных конкурсов при замещении вакансий (в соотношении пять с половиной к одному - 67 против 12%). Возможно, они связывают с такими конкурсами и надежды на «раскупорку тромбов» в системе продвижения уже внутри организации. Поступление на работу в министерство или в администрацию области (города) - лишь первый шаг в карьере государственного служащего. Второй шаг - адаптация к правилам, господствующим в данной организации, выработка собственных стратегии и тактики поведения. Каждый молодой сотрудник должен для себя дать ответ на вопрос о том, есть ли здесь перспектива карьеры? Если да, что надо делать и как себя вести? А что делать, если такая перспектива не просматривается? Или «цена» карьеры слишком велика? От того, как молодые сотрудники отвечают на эти вопросы, зависит и их будущее в организации (и вообще в системе государственной службы), и будущее самой организации. Рассмотрим далее, как именно молодые сотрудники представляют свою карьеру и строят свои жизненные планы.

Глава II. Предвидение карьеры. Правовые основы организации

2.1 Как работаю «лифты»?

чиновник карьера государственный служащий

Долговременная карьера внутри организации или корпорации, которую представляет собой государственная служба, является, по Веберу, существенным признаком последней. Как я уже говорила, целесообразность подобного построения карьеры базируется на предположении (часто имплицитном), что в государственном управлении высока доля специализированных знаний и навыков («аппаратной специфики»), которые накапливаются чиновниками в ходе практической работы. Поэтому в интересах эффективности организации человек должен работать на государственной службе достаточно долго. Если исходить из целесообразности долговременной карьеры, то процессы продвижения (вертикальной мобильности) приобретают ключевую мотивирующую роль. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. Пять стратегий обновления государства: Пер. с англ. / Под ред. Л.И. Лопатникова. М.: Прогресс, 2001. Вся система стимулов должна при этом иметь перспективный, отсроченный характер. Чтобы побудить чиновника сохранять долговременную приверженность организации и эффективно работать на протяжении длительного периода времени, надо формировать у него представление о том, что его сегодняшние усилия будут вознаграждены в будущем, т.е. его статус и заработок будут расти в зависимости от стажа успешной работы. Реализация всего этого долговременного процесса возможна только при условии общей высокой мобильности: чтобы продвигать тех, кто находится на низших уровнях иерархии, необходимо, чтобы двигались вверх те, кто занимает средние позиции. Для этого, в свою очередь, должны своевременно уходить на пенсию высшие чиновники, освобождая соответствующие топ позиции. Соблюдение регулярности в работе «лифтов», перемещающих персонал с этажа на этаж, предполагает также относительную замкнутость всей системы. Люди со стороны должны приходить, главным образом, на низшие позиции. «Боковой вход» на средние и высокие должности, естественно, будет нарушать и тормозить слаженную динамику поэтапных внутриорганизационных (внутрикорпоративных) перемещений. Если вакансии не открываются, либо заполняются людьми со стороны, либо продвижение осуществляется не на основе деловых критериев, это подрывает надежды на карьеру или стимулирует чиновника к проявлению тех качеств, которые не связаны с выполнением провозглашаемых организацией задач. Посмотрим, в какой мере реальные процессы вертикальной динамики в изучаемых нами организациях соответствуют ожиданиям, выводимым из веберовского идеального типа. Чтобы понять функционирование карьерного «лифта», мы задавали респондентам вопрос: «Как часто в вашей организации появляются свободные должности (вакансии) начальников отделов?». Эта должность сама по себе достаточно высока для молодого специалиста и открывает возможности дальнейшего движения вверх. В этом смысле она может рассматриваться в качестве условного индикатора оборота вакансий. Мнение о том, что такие вакансии открываются довольно часто, высказали 26% молодых работников министерств и только 6-9% работников областных и городских администраций. При этом около 50% чиновников во всех типах административных организаций считают, что заполняются такие позиции наиболее компетентными людьми изнутри организации, подтверждая тем самым приоритет внутреннего продвижения. Итак, вакансии, по мнению молодых чиновников, возникают редко, хотя молодые работники министерств отмечают факты их появления заметно чаще (в сравнении с опрошенными в областных и городских администрациях). Это, при прочих равных, создает в министерствах более благоприятные условия для вертикальной мобильности. Логичный способ повысить шансы для продвижения и интенсифицировать движение карьерных «лифтов» - принудительный выход на пенсию после достижения определенного стажа на государственной службе или по возрасту. Такая практика широко распространена в различных странах. Больше половины молодых чиновников поддерживает разного рода ограничения для своих коллег, достигших пенсионного возраста (увольнять, переводить на более низкие должности, на работу по договору и т.п.). Но лишь 18% занимают радикальную позицию: «увольнять достигших пенсионного возраста в любом случае». Сравнительно более жестко настроены респонденты, работающие в городских и областных администрациях. Это прямо связано с более редким, чем в министерствах, появлением там вакансий и более медленной работой карьерных «лифтов». Однако почти половина молодых чиновников вообще не согласна с какими-либо ограничениями трудовых прав лиц, достигших пенсионного возраста. Известно, что для развития мотивации достижения, в том числе достижения карьерного, необходима свобода формирования притязаний, отсутствие «потолков». Данные таблицы 5 показывают, как молодые люди оценивают конкретный диапазон возможного служебного роста и его пределы. По мнению 42% респондентов, молодой специалист, пришедший в организацию на одну из низших должностей, «в большинстве случаев продвинется на одну-две ступеньки» или «может продвинуться на три-четыре ступеньки вверх, но маловероятно, что достигнет уровня начальника отдела». Еще 28% полагают, что «хотя бы в нескольких случаях он/она может дойти до начальника отдела, но не выше». Таким образом, более двух третей респондентов видят некоторые возможности продвижения для себя и своих коллег, но считают, что «потолок» этого продвижения расположен слишком низко. На этом фоне особенно бросается в глаза наличие около трети (31%) респондентов, считающих, что молодой человек «в редких случаях может рассчитывать и на большее - достичь самых высоких позиций в организации». Конечно, оговорка «в редких случаях» несколько облегчает возможность подобных заявлений. И все же столь значительное число допускающих мысль о высших карьерных достижениях - явное свидетельство того, что среди наших респондентов довольно заметна группа молодых чиновников, уверенных в себе и в сильной степени ориентированных на вертикальную социальную мобильность. «Пределы роста» в представлениях опрошенных слабо дифференцированы в зависимости от того, где они работают (на федеральном, региональном или муниципальном уровне). Так, у сотрудников министерств видение карьеры несколько оптимистичнее. И хотя разница не очень велика, она все же добавляет веса общему набору аргументов в пользу того, что карьерное продвижение в министерствах представляется молодым чиновникам относительно более реальным. Для того чтобы молодые специалисты сами были готовы инвестировать ресурсы в собственное развитие, а непосредственные руководители не мешали их потенциальной карьере, у тех и у других должно быть достаточно ясное представление о принципиальных механизмах и перспективах карьеры государственного служащего. Здесь важно видеть как ее горизонт, так и «транспортные средства» (например, компетентность, инициативность, лояльность), с помощью которых к этому горизонту можно двигаться. Если «длинная» восходящая карьера вообще маловероятна, то все более или менее амбициозные и способные люди скоро начнут смотреть «на сторону». Если же горизонт возможной карьеры для молодого работника достаточно протяженный, актуальным становится вопрос о критериях продвижения.

В нашем исследовании молодым людям был задан вопрос: «Что, по вашему мнению, прежде всего обеспечивает продвижение по службе в вашей организации?». Список «подсказок» включал 16 различных вариантов, раскрывающих возможные критерии продвижения людей на государственной службе. Можно было выбрать любое число позиций, но респонденты сами ограничивали себя и в среднем давали около 4 ответов (84% респондентов выбрали 6 или менее вариантов ответов). Распределение ответов на этот вопрос (табл. 6) показывает, что, по мнению респондентов на должностное повышение, прежде всего, влияют достаточный для новой должности уровень компетентности (этот критерий указали 54% респондентов) и способность осваивать новые виды работы, развиваться (45%). Итак, критериями продвижения, на взгляд молодых чиновников, чаще всего являются деловые качества, причем востребованные для новой должности и ее освоения. Характеристики же нынешней работы (на них указывают такие варианты ответов, как хорошая работа на предыдущей должности, инициативность и самостоятельность) упоминаются реже. Возможно, этим и объясняется, почему, скажем, на должности начальников отделов часто набирают людей со стороны. Ненамного отстает по частоте упоминаний от двух качеств лидеров и воспринимаемая принадлежность претендента на должностной рост к команде единомышленников. Распространенность этого критерия продвижения лишний раз напоминает о существовании в бюрократических организациях неформальных объединений чиновников - «управленческих команд». «Командность» не обязательно противостоит интересам дела, но все же не вписывается в веберовские критерии построения идеальной бюрократии. Веберовский подход принципиально индивидуалистичен: чиновник, в идеале, должен быть свободным от любых внутрикорпоративных интересов, обязан служить только интересам дела, его карьера должна строиться на основе только его личных заслуг. В этом смысле «командная игра» бюрократов свидетельствует о несовершенстве российской бюрократии с точки зрения веберовских критериев. Упоминание о принадлежности к команде единомышленников позволяет респонденту придать оттенок благородства интересам команды, к которой он принадлежит. А вот следующие по частоте упоминания социальные качества уже лишены этой благородной окраски: в них прямо акцентируется личная преданность, служение «лицам», а «не делу». Именно в этом смысл таких критериев продвижения, как умение подать себя, связи и знакомства, знание тонкостей «аппаратной» работы, лояльность по отношению к руководству

Напомним, что П. Эванс и Дж. Роч включили в число признаков веберианской бюрократии только гарантии долговременности карьеры, ничего не говоря о тех критериях, на основе которых строится продвижение чиновников по уровням иерархии. Но мы полагаем, что содержание критериев продвижения тоже фактически входит в число этих признаков. Чиновник может рассчитывать на предсказуемую долговременную карьеру лишь в том случае, когда продвижение строится на основе оценки его деловых заслуг, и не может строить подобные ожидания, если его карьера зависит от прихотей начальства и необходимости под них подстраиваться.

Различные критерии продвижения осознаются молодыми чиновниками не изолированно, а в определенных сочетаниях. Взаимосвязи между этими критериями можно определить с помощью факторного анализа. Интегральные показатели (факторы), построенные на его основе, более обобщенно характеризуют представления респондентов о том, что влияет на продвижение в тех организациях, где они работают (табл. 7). В таблице приводятся два первых фактора, объясняющих в сумме 27% дисперсии исходных признаков. Первый фактор собрал все основные переменные, характеризующие деловые критерии продвижения. Его можно назвать параметром продвижения по заслугам, или параметром меритократического продвижения в организации.

Значительные положительные нагрузки по фактору имеют такие характеристики, как «способность осваивать новые виды работы, развиваться» (примечательно, что эта переменная имеет наибольший вес), «самостоятельность в работе», «инициативность», «достаточный уровень компетентности для новой должности», «хорошая работа на предыдущей должности». Заметную отрицательную нагрузку по фактору имеет только один показатель - «связи и знакомства». Чем выше значение данного фактора для конкретного респондента, тем больше его/ее убежденность в том, что действующие принципы продвижения основаны на деловых способностях и заслугах. И, соответственно, тем сильнее, по мнению молодых чиновников, приверженность организации меритократическим принципам продвижения, понятнее перспективы собственной карьеры. В показателях, имеющих положительные нагрузки по фактору, зависимость карьеры от отношений работника с руководством или другими значимыми фигурами не просматривается, а критерий «связи и знакомства» имеет даже отрицательную нагрузку. Поэтому высокая выраженность данного фактора у человека связана с ощущением, что карьера зависит от него самого - его трудовых усилий и способностей. Критерии продвижения, вошедшие во второй фактор с наиболее заметными весами, находятся в иной плоскости, нежели вышеперечисленные. Это, во-первых, не зависящие от человека его демографические характеристики - пол и возраст, и, во-вторых, те виды активности, которые направлены на поддержание связей с руководством и другими значимыми в организации фигурами. Среди них: проявление лояльности по отношению к руководству, установление связей и знакомств, умение «подать» себя как хорошего работника, знание тонкостей аппаратной работы. Это как раз те характеристики, которые можно отнести к категории «вне делового» социального капитала. Характерно, что показатель «принадлежность к команде единомышленников» тоже вошел в данный фактор, хотя его факторная нагрузка ниже, чем у иных, не имеющих благородной окраски социальных качеств. Общий смысл критериев продвижения, объединившихся в данном факторе, состоит в том, что при их использовании основная власть над карьерой чиновника находится в руках руководства. При этом она либо безраздельна (когда речь идет о продвижении по критериям возраста и пола), либо поддается влиянию со стороны того, кто хочет продвинуться, но способ этого влияния - только личное служение руководству. Таким образом, чем выше значение фактора, тем сильнее убежденность респондентов в том, что лишь умелые подхалимы со связями, да еще и подходящие по анкетным данным имеют шансы продвинуться наверх. Этот фактор можно условно назвать параметром продвижения, основанного на лояльности руководству. Полученные факторы хорошо соответствуют двум противоположным формам государственного управления - бюрократической и патримониальной, описанным М. Вебером. Есть, правда, одно любопытное отличие. У Вебера эти две противоположные формы выступают как полюса одного и того же параметра: с ростом меритократичности падает роль критериев лояльности, и наоборот. По результатам же факторного анализа получилось, что существует два независимых параметра: в каждой административной организации есть свое меритократическое и свое «лояльностное» начала, и их величины варьируют независимо друг от друга.

Итак, ответы респондентов на различные вопросы о продвижении приводят к одному и тому же результату: критерий компетентности опережает по значимости критерий лояльности. Этот вывод свидетельствует о том, что система продвижения служит интересам дела и организована в соответствии с веберовскими критериями рациональности. Правда, рассматривая подобные факты, надо иметь в виду, что система отбора при продвижении вступает в действие уже после того, как осуществилось действие системы отбора при найме. Наем же в рассматриваемых организациях, напомним, был организован, главным образом, на основе личных связей и рекомендаций, обеспечивающих необходимый минимум лояльности. Возможно, наличие подобного «фильтра на лояльность» при входе на государственную или муниципальную службу и позволяет руководству меньше контролировать лояльность сотрудников в процессах отбора внутри организации. Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002.

2.2 Правовые основы  организации карьеры

Прохождение государственной службы служащими, их профессиональное и служебно-должностное продвижение. Регулирующее влияние на него с, одной стороны, нормы права, а с другой - совокупность факторов организационного порядка, направленных на реализацию требований законодательства по государственной службе. Служебные отношения на государственной службе регулируют различные отраслями права: международное, конституционное, трудовое, административное, финансовое и пр. Основополагающие идеи в области прав человека изложены во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1948г. Среди прочих прав оговорено и следующее. «Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране Всеобщая декларация прав человека. М., 1993. С.11. Отталкиваясь от этого документа, Верховный Совет РСФСР утвердил Декларацию прав человека и гражданина (22 ноября 1991 г.). Согласно этой Декларации граждане России имеют «равное право доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обуславливаются только характером должностных обязанностей» Декларация прав и свобод человека и гражданина. М., 1993. С. 22-23.

Право граждан на равный доступ к государственной службе не обойдено и в Конституции России. Также Конституция регламентирует право россиян распоряжаться своими способностями к труду: выбирать род деятельности и профессию, получать образование в государственных и муниципальных учебных заведениях Конституция РФ. М., 1995. Ст. 32, п. 1, 2, 4, 5.. В сфере государственной службы перечисленные правовые положения конкретизируются в принятых законах, указах Президента, постановлениях Правительства РФ. Среди них необходимо выделить: Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (принят Государственной Думой 05 июля 1995 года); Указы Президента «О реестре государственных служащих» (№33 от 11 января 1995 г.) и «О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих» (от 23 августа 1994 г). В свете темы настоящей работы наиболее значимым представляется закон «Об основах государственной службы РФ». В нем, кроме всего прочего, отражен карьерный подход к прохождению государственной службы. Определяющим при приеме на государственную службу являются способы отбора лиц на государственные должности. В прошлом практиковалась система собеседований с кандидатами и соответствующее назначение на должность по решению руководителя. Закон дает более прогрессивный подход к отбору. В нем регламентируется конкурсная система отбора кадров на государственные должности. Это позволяет избежать необъективности в оценке претендентов. Российское законодательство определяет два вида конкурсов: конкурсы документов и конкурсы на основе испытаний. Первый тип проводится для замещения вакансий старших должностей, второй - для ведущих, главных, высших должностей. Конкурс документов проводится в рамках государственных органов, в них имеют право участвовать как служащие того учреждения, где проводится конкурс, так и лица со стороны. Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией. Он включает в себя прохождение службы на определенной государственной должности в течение определенного срока (для граждан, впервые принятых на государственную службу, а также при переводе из другой специализации - 3-6 месяцев). Испытание позволяет служащему раскрыть свои профессиональные качества, доказать соответствие занимаемой должности. По российское законодательству испытание завершается квалификационным экзаменом, цель которого - определение профессиональных, деловых, личностных качеств кандидата на должность. Результатом экзамена может быть назначение на должность, принадлежащую к одной из пяти групп государственных должностей государственной службы. В иерархическую структуру должностей входят: младшие, старшие, ведущие, главные. Их конкретные названия определяются по каждому виду службы Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих (утвержден Указом Президента РФ от 03 сентября 1995 г. №981). Указанные должности являются для служащих ступенями должностной карьеры. Кроме того, по результатам государственного квалификационного экзамена государственным служащим присваиваются квалификационные разряды, соответствующие определенным группам должностей. Это определяет прохождение профессионально-квалификационную карьеру. Порядок присвоения квалификационных разрядов регламентируется соответствующим Положением (утверждено Указом Президента РФ от 22апреля 1996 г. №576). Критериями для разрядов служит: профессиональное образование; стаж государственной службы; стаж и опыт работы по специальности; знание правовых основ деятельности в рамках занимаемой должности. Предусматривается возможность сдачи экзамена по инициативе работника, что является немаловажным фактором в карьерном росте, самореализации, профессионально-квалификационном положении. Выдвижение служащих на вышестоящие должности, как правило, осуществляется на основе аттестации. Ее порядок и условия проведения устанавливаются федеральными законами субъектов РФ. Кроме того порядок аттестации оговорен в Положении, утвержденном Указом Президента РФ от 09 марта 1996 г. №353. Для проведения аттестации необходимо создание специальной комиссии, в состав которой включаются независимые эксперты, что необходимо для компетентной и объективной оценки претендента. По результатам аттестации комиссия может выносить на рассмотрение руководителя рекомендации о повышении служащего в должности, присвоении ему очередного квалификационного разряда, о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую должность, о материальном поощрении. Однако на данный момент аттестацию нельзя считать средством движения кадров. Данные опросов показывают, что основным способом должностного продвижения пока еще остается единоличное решение руководителя - 60% респондентов. Совпадение реального продвижения с выводами аттестации отмечают лишь 14% служащих Служебная карьера//Коллектив авторов. М.: «ЭКОНОМИКА», 1998 г., с.189..