Президент и исполнительная власть

Внутренняя  форма показывает:

• устройство органа исполнительной власти, его внутреннюю структуру (линейную, линейно-функциональную и т.д.), состав структурных единиц, порядок их взаимодействия в процессе осуществления управленческой деятельности.
• К элементам внутренней формы относятся также штаты, внутренний распорядок и дисциплина, которую все государственные служащие обязаны соблюдать.

 

 

С точки зрения своей формы орган, исполнительной власти может быть представлен  отдельным должностным лицом  или группой должностных лиц, находящихся в определенных организационно-правовых отношениях между собой.

      Таким образом,  орган исполнительной власти - это  публично-правовой институт, который  представлен одним должностным  лицом или группой должностных  лиц, официально осуществляющих  исполнительно-распорядительную деятельность  и наделенных в законном порядке  определенной компетенцией, материальными  и правовыми средствами, необходимыми  для реализации возложенных на  них государственных задач и  функций.

      Органы исполнительной  власти весьма разнообразны и  отличаются друг от друга по  видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции  и т.д. В учебной литературе  их принято классифицировать:

по основаниям образования:

• образуемые на основе Конституции РФ и конституционных актов субъектов Федерации (президенты, правительства и т.д.);
• создаваемые на основе текущего законодательства или подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, управления и т.д.);

по уровню функционирования, обусловленному федеральным устройством России и территориальным масштабом  деятельности:

• федеральные (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства);
• региональные (представители Президента РФ в федеральных округах, командующие военными округами и т.д.);
• органы исполнительной власти субъектов Федерации (президенты, правительства, губернаторы и т.д.);

по порядку образования:

• избираемые (президенты, главы администраций субъектов Федерации);
• образуемые в соответствии с указами Президента РФ, президентов республик и глав администраций субъектов Федерации и т.д. (министерства, службы, департаменты и т.д.);

по объему и характеру компетенции:

• органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления и решающие все вопросы на определенной территории (Правительство РФ, президенты республик, губернаторы, правительства субъектов Федерации и т.д.);
• органы отраслевой компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (министерства, комитеты);
• органы межотраслевой компетенции, осуществляющие межотраслевое (функциональное) управление (государственные комитеты статистики, стандартизации, метрополии и сертификации и т.д.);
• органы специальной компетенции, осуществляющие контрольные и надзорные функции (надзоры);
• органы внутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферой деятельности в рамках отрасли;

по организационно-правовой форме:

• правительства; советы министров, имеющие статус правительства; министерства, государственные комитеты, комитеты, службы, комиссии, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, палаты, центры и т.д.;

по порядку принятия решений:

• единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы решаются руководителем единолично (министерства, службы управления, отделы);
• коллегиальные органы, принимающие решения в подведомственной области коллегиально (Правительство РФ, правительства субъектов Федерации, государственные комитеты и т.д.);

по функциям, которые осуществляют органы исполнительной власти:

• основные, которые непосредственно выражают и осуществляют волю государства и принимают от его имени обязательные к исполнению решения (правительство, министерства и т.д.);
• вспомогательные органы, которые обеспечивают деятельность основных и не наделены, как правило, юридически властными полномочиями (комиссии, советы и т.д.).

 

Вспомогательные органы действуют  при основных органах внутри самой  исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные и координационные.

• Консультативные занимаются предварительным рассмотрением вопросов, готовят по ним предложения юридического или технического характера. Эти органы могут создаваться на постоянной или временной основе и включать как государственных служащих, так и экспертов, представителей общественности.
• Координационные органы образуются в виде правительственных или межведомственных комиссий для подготовки предложений по вопросам общегосударственного значения или требующим межотраслевой координации. Решения этих комиссий обязательны для всех представленных в них органов.

 

 

3. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации.

 

Система органов исполнительной власти - это  юридически упорядоченная внутренне  согласованная совокупность различных  по своей организационно-правовой форме  органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Эта система выступает как  комплексное образование, имеющее  свою вертикальную иерархическую структуру  и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой  повседневное оперативное управление общественными процессами. Система  органов исполнительной власти в  РФ образуется и функционирует в  соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных  начал в государственном управлении.

      Понятие "система органов исполнительной  власти" характеризует организационное  построение исполнительной власти  в Российской Федерации. Она  строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст.ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах ведения РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов Федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных оранов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формиование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.

      Единая система исполнительной  власти в России образуется  только в пределах ведения  РФ и полномочий Федерации  по предметам совместного ведения  РФ и ее субъектов (ст. 77 Конституции) 2. В этих пределах правительства,  министерства и ведомства субъектов  РФ находятся в отношениях  иерархической подчиненности с  Правительством РФ и соответствующими  федеральными министерствами и  ведомствами. В субъектах Федерации  федеральные органы могут создавать  свои территориальные органы.

      В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих соглашений между ними.

       В рамках федеральных органов  исполнительной власти можно  выделить два уровня, которые  включают:

• руководящие органы (Президент РФ, Правительство РФ);
• органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).

 

Государственная администрация представляет собой  административный аппарат, непосредственно  реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в  решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

 

 

4. Президент Российской Федерации

 

  Вопрос о том, входит ли Президент  РФ в систему органов исполнительной  власти в научной и учебной  литературе является дискуссионным.  Неопределенность правового статуса  Президента в системе разделения  властей порождена ст.ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точке зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий "над всеми ветвями" власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения, законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - Правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.

      Действительно, Президент РФ обладает  весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого  института соответствует модели  сильного Президента, принятой во  многих странах мира. Однако обе  точки зрения, ставящие Президента  вне обозначенных в Конституции  РФ властей, противоречит закрепленному  принципу разделения властей.  Более корректной представляется  третья точка зрения, согласно  которой Президент РФ, формально  являясь главой государства, входит  в то же время в систему  исполнительной власти (Коренев  А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В соответствии с этой точкой зрения, Конституция определяет статус федерального Президента как "фактического главы исполнительной власти" (А.П. Агапов).

      Президент РФ осуществляет руководство  государственной администрацией как через правительство, так и непосредственно. В области исполнительной власти он наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией (ст.ст. 80-90) и федеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Государственной думы) и смещает Председателя Правительства, единолично назначает и смещает всех членов Правительства. Он может председательствовать на заседаниях Правительства, которое только ему подотчетно и подконтрольно. Президент вправе отменять акты Правительства РФ. Председатель Правительства обязан систематически информировать Президента о работе Правительства. Президент напрямую руководит целым рядом ведомств государственной администрации: более чем 1/4 часть федеральных органов исполнительной власти (16 из 58) находится в непосредственном подчинении Президенту РФ 3.

      Таким образом, даже этот не  полный перечень полномочий Президента  в сфере исполнительной власти  дает основания считать главой  исполнительной власти РФ именно  Президента РФ, а не Председателя  Правительства или Правительство  РФ в целом. Указания Президента  по всем вопросам государственного  управления обязательны для Правительства.  Самостоятельность и независимость  Правительства РФ в руководстве  государственной администрацией  допустима лишь в тех пределах  и до тех пор, пока его  курс отвечает программным установкам  Президента и определяемым им  направлениям внутренней и внешней  политики.

 

5. Правительство Российской Федерации

 

Наличие широких полномочий Президента РФ в  сфере исполнительной власти не означает, что Правительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами, оно также осуществляет руководство  системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесенные к его ведению  вопросы и несет полную ответственность  за свои действия. Статья 110 Конституции  устанавливает, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство  РФ, а ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г 4. определяет его  как коллегиальный орган, возглавляющий  единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

      Правительство осуществляет руководство  министерствами и ведомствами  действующими, прежде всего, в  экономической и социально-культурной  сферах. Оно полностью отвечает  за формирование, реализацию и  результаты деятельности исполнительной  власти в этих сферах. В то  же время Президент непосредственно  руководит государственной администрацией, осуществляющей управление в  таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций  и ликвидация последствий стихийных  бедствий. Правительство вправе  лишь координировать деятельность  этих органов. Истоки такого  разграничения руководящих полномочий  Президента и Правительства заложены  в ст.ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены ст. 32 закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г . Таким образом, в России, как и во многих других полупрезидентских республиках, существует дуализм (двойственность) в руководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так и Правительство. Этот дуализм проявляется также в порядке назначения должностных лиц федеральных исполнительных органов. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности всех должностных лиц государственной администрации, назначение которых остается за пределами полномочий Президента. К ним относятся заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве РФ, члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.