Учереждение правительствующего Сената

Централизация государственного аппарата при абсолютизме  требовала создать специальные  контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные  системы - прокуратура (во главе с  генерал-прокурором Сената) и фискалитет. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Фискалам вменялось в обязанность  доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях  и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление  в суде в качестве обвинителей.

Фискалитет  представлял собой сложную централизованную систему. Указом 2 марта 1711 года предполагалось «учинить фискалов во всяких делах». Постепенно сеть фискалов расширялась; наметились два признака, определившие основные системы фискальства: территориальный  и ведомственный. Вся организация  фискалов возглавлялась и объединялась обер-фискалом Сената».

Учреждение  коллегий вызвало изменения в  организации фискалов. В связи  с тем, что в Сенате фискальские  дела рассматривались и докладывались  Расправной палатой, а последняя, с  учреждением Юстиц-коллегии отошла под ее начало, указом 14 января 1719 года предписывалось: «Обретающие в канцелярии Сената и прочих канцеляриях и  приказах фискальские дела, вершеные и невершеные, собрав и учиняя реестры, для подлинного исследования и вершения дел прислать в коллегию Юстиции  немедленно» 

Первым законодательным  актом о прокуратуре был указ 12 января 1722 года. Вскоре были назначены  прокуроры при надворных судах. Большое значение имел указ 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». С созданием прокуратуры надзор был распространен и на Сенат. Прокурор контролировал финансовую отчетность и ведомости коллегий.

3.3.Должностные лица и их ответственность

Фискалами руководил  входивший в состав Сената "обер-фискал". Доносы (доклады) фискалов ежемесячно докладывала Сенату особое судебное присутствие в составе из четырех  судей и двух Сенаторов - Расправная палата. Фискалы поощрялись, будучи освобождены от податей, подсудности  местным властям и от ответственности  за ложные наветы.

Хотя Сенат  был руководящим контролирующим органов, но и за его деятельностью  был установлен контроль. За работой  Сената следил генерал- прокурор и обер-прокурор, которым подчинялись прокуроры  во всех других учреждениях. Генерал- прокурор контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Сам генерал- прокурор и его помощник обер-прокурор подчинялись только царю, подлежали только его суду. Действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, генерал- прокурор выступал как “око царево и стряпчий о  делах государственных”.

Как известно члены Сената не только Российской империи, но и других стран выделялись среди остальных сановников государства  своими регалиями.

Решения департаментов  постановляются, по общему правилу, единогласно (с 1802 г.); но с 1869 г. дела, производящиеся в частном порядке, равно как  и дела по жалобам на административные учреждения и по представлениям этих учреждений, решаются большинством 2/3 голосов присутствующих Сенаторов  Указ Петра Великого “О должности  генерал-прокурора” от 27 апреля 1722 г. . Дела по преступлениям должности  административных должностных лиц  и о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этими преступлениями, а также дела о прекращении  следствий по государственным преступлениям  решаются простым большинством. Если в департаменте не состоится требуемого большинства, то обер-прокурор должен стараться привести Сенаторов к  соглашению; если ему это не удается, то в восьмидневный срок он дает письменное «согласительное предложение», по докладе которого спрашиваются мнения лишь Сенаторов, участвовавших в  слушании самого дела. Сенаторы могут  или целиком принять мнение обер-прокурора, или отвергнуть его. В последнем  случае дело переносится в общее  собрание. В общих собраниях требуется  простое большинство, кроме дел, поступающих из первого и второго  департаментов, по которым требуется  большинство 2/3. Право давать согласительные предложения общим собраниям  принадлежит министру юстиции. Эти  согласительные предложения подлежат предварительному обсуждению «консультации  при министерстве юстиции» (21 окт. 1802 г.), состоящей из товарища министра, директоров департаментов, всех обер-прокуроров и особо назначаемых членов. Если общее собрание не примет согласительного  предложения министра, дело переносится  в Государственный совет. Несравненно  более значительным, чем влияние, оказываемое прокуратурою на старый Сенат путем согласительных предложений, является влияние, которое прокуратура  получает в силу права пропускать сенатские определения: каждое определение  Сената по составлении его канцелярией  представляется прежде всего по департаментам -- обер-прокурорам, по общим собраниям -- министру юстиции, которые в случае согласия своего с определением делают на нем надпись «читал». В случае несогласия обер-прокурора с определением департамента, а министра юстиции -- с определением общего собрания они  могут предложить о том Сенату. Если Сенат не откажется от своего первоначального взгляда, то департаментское  решение может быть с разрешения министра юстиции перенесено в общее  собрание; решение общего собрания в случае несогласия с ним министра юстиции переносится на уважение Государственного совета. По многим делам  обер-прокурор во всяком случае обязан до пропуска решения представить  его на одобрение министра . Если определение пропущено обер-прокурором, то оно представляется к подписи Сенаторам, но по подписании ими не ранее может быть обращено к исполнению, как по представлении обер-прокурору (по общему собранию -- министру юстиции) и по его резолюции «исполнить». Пропуску прокурорского надзора не подлежат из департаментских дел те дела первого департамента, которые решаются простым большинством голосов, а из дел общих собраний -- все дела второго общего собрания, кроме тех, по которым Сенат признает необходимость постановления нового закона или отмены действующего. Эти ограничения влияния прокурорского надзора установлены в начале восьмидесятых годов и с тех пор распространяемы не были. Еще большее практическое значение, чем надзор обер-прокуроров, имеют те права, которые предоставлены по отношению к Сенату всем министрам. Если департамент не согласится с мнением министра, то дело переносится в общее собрание, где голос министра исчисляется в общем счете голосов Сенаторов. Производство дел в кассационных департаментах сосредоточено не в канцелярии, а в присутствии Сената. Дело подготовляется к докладу и докладывается одним из Сенаторов, причем роль канцелярии ограничивается лишь собиранием справок и т. п. подготовительной работой. Большая часть дел докладывается не в самом департаменте (для законного состава которого требуется 7 Сенаторов), а в отделении, где достаточно присутствия трех Сенаторов. Решение, принятое отделением, имеет силу департаментского; но по делам сложным или возбуждающим какой-либо принципиальный вопрос, не бывший еще по рассмотрении департамента, дело переносится из отделения в департамент. Проекты определений составляются докладывающими Сенаторами, а не канцелярией. Обязанности и права обер-прокуроров в кассационных департаментах Сената совершенно иные, чем в старых департаментах: права надзора за сенатскими определениями и протеста в случае несогласия с ними обер-прокуроры кассационных департаментов не имеют; роль их ограничивается предъявлением (лично или через товарищей обер-прокурора) заключения о степени основательности кассационной жалобы или кассационного протеста. Право надзора за канцелярией и в кассационных департаментах предоставлено прокуратуре.

Рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. Кроме отделений, куда входили члены-Сенаторы, Сенат имел еще вспомогательные  органы, в составе которых не было членов-Сенаторов. Такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.

9 апреля 1720 года при Сенате была учреждена  должность «ради приема челобитен», получившая с 1722 года название  рекетмейстера. Обязанностью рекетмейстера  был прием жалоб на коллегии  и канцелярии. При Сенате состоял  обер-фискал (впоследствии генерал-фискал) с четырьмя помощниками, в каждой  губернии -- провинциал-фискал с тремя  помощниками, во всяком городе -- один или два городовых фискала.  Несмотря на злоупотребления,  с которыми неразрывно связано  существование таких тайных соглядатаев и доносчиков (до 1714 г. не подвергавшихся взысканию даже за ложный донос), фискалы, несомненно, принесли известную долю пользы, являясь орудием надзора над местными учреждениями.

Глава 4. Эволюция Сената

1 период. В  1711-1718 годы Сенат выполнял  роль регентства во время отсутствия царя. Сенат получил широкие полномочия: фактически ему принадлежала вся полнота исполнительной власти. К компетенции сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. Решения принимались коллегиально и только единогласно. Вместе с тем компетенция Сената определяла не постоянный круг его ведомства, а несколько временных поручений, которые надо было незамедлительно выполнить. Образованный орган не был самостоятелен: основной его задачей была верховная администрация, но Верховные господари (министры иностранных дел и управляющие флотом и армией) Сенату не подчинялись. При Сенате находились два комиссара от губерний “для спроса и принимая указов”. Деятельность сената с 1715 года контролировалась генерал-ревизором. О законодательной роли сената ничего не говорилось.

Состав Сенат: собрание, на котором выносились решения, и канцелярия, возглавляемая обер-секретарем и осуществлявшая делопроизводство.

2 период. В  1718 году с учреждением коллегий  все административные функции  Сената переходят к коллегиям.  Сенат стал общим собранием  президентов коллегий. Это был  не постоянно действующий орган,  а временное собрание президентов,  которое собиралось в случае  необходимости для совместного  решения по какому-то делу. К  ведомству Сената относились  вопросы, не регулируемые ни  одной коллегией. Иными словами,  на долю Сената не оставалось  практически ничего (известия о  моровой язве, о нападении неприятелей,  “каких припадков”), так как система  коллегий охватывали все основные  области государственной жизни.

3 период. В  1722 году Сенат получает свой  собственный состав, независимый  от коллегий. Лишь президенты  военной, адмиралтейской, иностранной  и берг-коллегии остались его  членами. К этому времени Сенат  не являлся ни исполнительным, ни законодательным органом. В  связи с тем, что ревизион-коллегия  была уничтожена, а ее роль  передана Сенату, этот государственный  орган стал выполнять функцию  контроля над органами администрации. 

Сенат превратился  в надведомственный контрольный  орган. Надзор в отношении к судебным коллегиям выражался в следующем: в сенат могли быть поданы как  частные, так и апелляционные  жалобы на коллегии. В связи с  этим в сенате была учреждена должность  генерал-рекетмейтера. Герольдмейстер - лицо, контролировавшее учет служащих дворян. В отношении других коллегий надзор сената был лишь номинальным, так как в один год с учреждением  сената были установлены фискалы. Система  тайного надзора простиралась на сенат.

Сенат подлежал непосредственному наблюдению сначала  со стороны генерал-ревизора (Зотова), в 1720 обер-секретаря, в 1721 году - обер-офицеров гвардии. Они имели право арестовать сенаторов и соблюдением сенатом  времени, назначенного для решения  того или иного дела. В 1722 году была образована прокуратура, при сенате стал генерал-прокурор (“око наше”), который имел право вето на решения сената, начальствовал над сенатской канцелярией и наблюдал за исполнением решений сената. Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор при сенате, его помощник и прокуроры при коллегиях. Генерал прокурор руководил заседаниями. Он, как и обер-прокурор, мог быть назначен только монархом. С учреждением прокуратуры роль Сената заметно уменьшилась. Вместе с тем круг вопросов, рассматриваемых Сенатом, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступающие с мест, назначение и выборы высших государственных чинов. Кстати, указом “О должности Сената” этот орган получил право издавать собственные указы.

 Сенат  при тайном совете и кабинете.

При верховном  тайном совете становится одной из коллегий, непосредственно подчиненных  совету. Наравне с ним стояли военная, адмиралтейская, иностранная, духовая  коллегии. Сенату были подчинены лишь гражданские коллегии (судебные и  административные), которые, таким образом, образовали третью ступень государственных  учреждений.

При кабинете (царствование Анны) сенат получает несколько большее значение. Он часто  действует в смешанном составе  с кабинетом и охватывает все  ветви управления. Сенат разделен на 5 департаментов (духовных дел, военных, финансовых, судебных, торгово-промышленных). Но дела по-прежнему решались общим  собранием. Но по существу всеми делами управлял кабинет.

 Сенат  при Елизавете. 

При Елизавете  сенат достиг наивысшего развития прав и значения во всей его истории. В  эту эпоху сенату принадлежит  несколько законодательных актов, что свидетельствует о его  законодательном характере. Лишь в  конце царствования Елизаветы сенат  уступает значительную долю своей власти.

Екатерининский  сенат.

При Екатерине 2 сенат превращается в центральное  административное учреждение. Он разделен на 6 самостоятельных департаментов (с правом окончательного решения  дел в каждом). 1-й ведал внутренними  и политическими делами.; 2-й - местно-адмиинистративными;

3-й делами  привилегированных провинций - Малороссии  и Остзейского края; 4-й - военными  делами; 5-й - местно-административными; 6-й местно-судебными. В 1775 году  с учреждением губерний коллегии  самоликвидируются. Сенатские департаменты  должны были превратиться в  коллегии. Однако военные коллегии  и коллегия иностранных дел  сохранились и имели равное  с сенатом положение. В остальных  ведомствах над сенатом господствует  власть генерал-прокурора. Его  власть превращается из охранительной  власти в административную.

Сенат Александровский.

При Александре 1 сенат стал высшей судебной инстанцией: из 9 департаментов лишь один остался  административным.

Заключение

В данной работе я всесторонне раскрыла сущность и проблемы реформирования высшего  органа власти в России – Сената XVIII века.

Подводя итог данной работы,  можно утверждать, что развитие высшего государственного управления было обусловлено внутренними  потребностями страны, ее международным  положением и имело исторически  прогрессивный характер.

Создание 13 коллегий, вместо 80 существовавших в XVII веке приказов, обеспечило абсолютной монархии централизованный ведомственный  аппарат и являлось большим прогрессом в развитии высшего управления.

Развитие  системы высших органов шло в  направлении окончательного оформления абсолютизма в соответствии со следующими основными закономерностями: усилении власти царя; полной ликвидации пережитков сословно-представительной монархии; бюрократизации государственного аппарата, выразившейся в консолидации однородных функций управления; установлении стройной системы подчиненности низших органов  высшим; организационном отделении  присутствия от канцелярии; складывании  чиновничества – особой касты  людей, назначаемых царем и формально  только перед ним ответственных.

В целом система  высших органов государства получила более совершенную организацию, были четко определены компетенция, место и роль каждого звена  в иерархии государственных органов. Одновременно шел процесс бюрократизации состава высших органов, разрыв с  сословным принципом комплектования.