Учереждение правительствующего Сената

Петр I при  назначении сенаторов не руководствовался происхождением, званием и чинами. Возможно, именно поэтому, должность  сенатора не была включена в Табель о рангах и не была отнесена к  классам.

В основу комплектования Сената был положен не принцип  знатности, а компетентности, выслуги  и близости к царю.

Следует отметить, что первоначально Сенат возник как орган с монолитной структурой. В его внутренней организации  различались только присутствие, куда входил весь личный состав, и канцелярия.

Организационная структура Сената включала присутствие (общее собрание) Сенаторов и канцелярию, которая осуществляла делопроизводство. Все Сенаторы обладали равными правами  и должны были принимать решения  коллегиально. С течением времени  Сенат претерпел ряд структурных  и функциональных изменений, оставаясь  вплоть до 1917 года высшим административным, судебным, контрольным, кассационным органом  Российской империи.

В указе царя, выпущенном 27 апреля 1722 года “О должности  Сената” подробно устанавливался порядок  организации ведения дел в  этом учреждении. Дело вначале внимательно  слушалось, затем обсуждалось. Вопрос решался с помощью голосования. Те дела, “…которые вершатся,…” было приказано” …записав в протокол, отмечать в реестре”. Секретарь записывал  высказывания членов Сената по каждому из обсуждаемых вопросов, а члены Сената закрепляли их своими подписями.

Сенат подчинялся строгим принципам коллегиальности. “Без согласия всего Сената, ничто  делать не подобает…” Строго наказывалось, что “…в Сенате никакое дело не вести словесно, а всё письменно…”  Итак, Сенат являлся более совершенным, чем Боярская Дума органом, имеющим  строгую регламентацию своей  работы.

Делопроизводством в Сенате ведала Канцелярия. Она  была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года “Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных  Коллегий” определялся её состав: “Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков Сенатских  Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчику  одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам” .Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. “В ту канцелярию должны все губернаторы  и воеводы писать яко о начатии  какой войны, мора, каковы замечания  к приказов”. В Канцелярию поступали  и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Государственные дела, решаемые в  Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией  и государственной печатью.

Руководство Сенатом осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена  Петром I в 1722 году и регламентировалась указом “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля того же года. В нём определялись главные функции и обязанности  генерал-прокурора: “Генерал-прокурор повинен  сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые Сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно”, исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет. Также генерал-прокурор ”осуществлял надзор за деятельностью всех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчинённые ему фискалы с обер-фискалами во главе”. Он получал от фискалов донесения, которые был обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчинялась Канцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.

Фискалы. Вместе с учреждением Сената последовало  учреждение фискалов. Главный фискал на всё государство назывался  обер-фискалом. Он должен был надсматривать  тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сборе  казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед Сенатором; если донос  окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, а другая поступала  в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Под ведомством обер-фискала  были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в  провинциях как и обер-фискал в  целом государстве. Под властью  последних состояли городовые фискалы. Фискалы должны были над всеми  надсматривать; все должны были всячески им содействовать - все, ради собственной  пользы, приглашались к «доносничеству».

Расправная  палата и Сенатская контора. Однако, в дальнейшем, ввиду того, что  Сенат являлся высшим общегосударственным  учреждением, имевшим исключительно  широкое поле деятельности, возникла потребность в создании вспомогательных  органов. Они должны были помогать Сенату в осуществлении его функций. Таким образом, структура Сената складывалась постепенно. В его составе  сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам и Сенатская  контора - по вопросам управления.

Сенаторы  кассационных департаментов не могут  занимать никакой иной должности  на службе государственной или общественной. Из Сенаторов часть назначается  к присутствованию в департаментах, часть присутствует лишь в общих  собраниях, часть вовсе освобождена  от каких-либо занятий по Сенату. К числу последних обыкновенно принадлежат высшие сановники, члены госуд. совета,  министры и т. п. Главную работу несут на себе Сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение Сената зависит именно от этих Сенаторов, присутствующих в департаментах. Это -- почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в Сенат является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение Сената среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную Сенату как верховному месту империи.

Сенат действовал в виде департаментов, общих собраний и соединенных присутствий. Хотя в некоторых случаях общие  собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу  каждый департамент имеет власть действовать от имени всего Сената; указы его «исполняются всеми  подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или  именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов  доходило до 12. В 1871 и 1876 гг. московские и варшавские департаменты Сената были упразднены. С распространением действия судебной реформы императора Александра II судебные департаменты старого устройства (II--V и межевой) постепенно сокращались  и были слиты в один. Общих собраний старого Сената два: первое, состоящее  из Сенаторов первого и второго  департаментов и департамента герольдии, второе -- из Сенаторов судебного  департамента и одного из кассационных, уголовного или гражданского по принадлежности. Предметами ведомства этих общих  собраний являются: дела, переносимые  из старых департаментов Сената по высочайшим повелениям вследствие всеподданнейших  жалоб; дела, переносимые из департаментов  за разногласием; дела, требующие пояснения  или дополнения законов. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого  или второго, составляется ряд общих  собраний и соединенных присутствий . Помимо общих собраний и соединенных  присутствий, состоящих из Сенаторов  лишь нескольких департаментов, в определенных случаях собирается общее присутствие  всего Сената. Каждый департамент  составляется из Сенаторов, назначенных  по высочайшему усмотрению. Для надзора  за производством дел и (в старых департаментах) за правильностью решений  в каждом департаменте в общем  собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого  и кассационных и высшем дисциплинарном присутствии Правительствующий  Сенат состоят обер-прокуроры  с товарищами. В департаменте герольдии  обер-прокурор носит название герольдмейстера. В общих собраниях старого Сената прокурорские обязанности в качестве генерал-прокурора несет министр юстиции. В каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и гражданского кассационного департамента, в соединенном присутствии первого и уголовного кассационного департамента и в соединенном присутствии первого и кассационного департаментов имеется канцелярия, состоящая, под управлением обер-прокурора, из обер-секретарей и их помощников.

3.2.Функции, компетенция и взаимодействие с другими органами власти

С момента  создания Сенат занимался вопросами  законодательства, комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал финансы. Также Сенат  являлся и органом надзора  за разветвленным бюрократическим  аппаратом, для этого были введены  должности "фискалов", которые  доносили (то есть докладывали) о всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве  и тому подобных действиях, наносящих  вред государству.

Степень предоставленной  Сенату власти определялась тем, что  Сенат был учрежден вместо его  царского величества собственной персоны. В указе 2 марта 1711 г. Пётр говорит: «мы  определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине».

При отсутствии в то время разделения дел на судебные, административные и законодательные  и ввиду того, что на разрешение монарха, которого заменял Сенат, постоянно  восходили даже самые незначительные дела текущего управления, круг ведомства  Сената не мог получить сколько-нибудь определенных очертаний. В указе, изданном несколько дней после учреждения Сената; Пётр определяет, что по отбытии  его Сенату следует делать: «суд имеет нелицемерный, расходов напрасные  отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели  исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить  фискалов». «Ныне уже все у  вас в руках», -- писал Петр Сенату.

Сенат, обладая  в сравнение с Боярской Думой  меньшими полномочиями, выгодно отличался  от неё большей централизацией в  ведении дел, выражавшейся в учреждении Канцелярии, отвечающей за учёт и обработку  входящей документации, контроль над  исходящей документацией и правильностью  их исполнения. В Сенате существовали и особые книги регистрации инструкций, книги указов и регламентов. Указы  делились на два вида - носящие временный  характер и имевшие вид постоянных законов. Также указы подразделялись на сенатские указы и на царские, данные Сенату. Новым для делопроизводства XVIII века было составление экстрактов по делам, представляющих собой изложение  существа дела и отчёта о его выполнении. Сенат участвовал в организации  управления страной наряду с царём, внося предложения по устройству коллегий.

Участие Сената в законодательстве:

Будучи устранен от законодательства с 1802 года в качестве органа законосовещательного, Сенат  сохранил, однако, известное отношение  к законодательству. Прежде всего, Сенату предоставлено право первоначального  предначертания законов: общие собрания Сената могут выработать проект закона и поднести его на высочайшее утверждение через министра юстиции и Государственный совет, причем министр должен испросить высочайшее разрешение на внесение проекта в совет. На самом деле Сенат этим правом не пользуется, ибо по ходу дел и по предоставленным в его распоряжение денежным и личным средствам он лишен возможности производить все те работы, которые необходимы для подготовления и разработки сколько-нибудь сложного законопроекта. Правило, в силу которого Сенат не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона, но по всякому такому казусному делу составляет проект решения и подносит его государю, в XVIII веке и в первой половине XIX имело громадное значение для законодательства: этим путем было восполнено немало пробелов в законе. Право Сената представлять государю о неудобствах в существующих законах, дарованное Сенату указом 8 сент. 1802 г., подверглось существенному ограничению при первой же попытке Сената воспользоваться им. В Сенате должны поступать постановления общих присутствий губернских установлений, которые имеют право по получении нового закона представить о неясности его или неудобствах в исполнении; но недоброжелательство, с которым Сенат относился к такого рода представлениям, привело к тому, что правом этим губернские места не пользуются с начала XIX в. и оно существует только на бумаге.

Участие Сената в делах управления:

В области  дел административных в Сенате произошла  с 1802 г. наиболее сложная перемена. В 1802 г. при учреждении министров они  были поставлены над коллегиями. Когда  было обнаружено, что совместное существование  коллегий и министров ведет к  серьезным неудобствам, и когда  вследствие этого с 1803 г. начинается постепенное закрытие коллегий и  преобразование их в департаменты министерств, отношения Сената к министерствам  сделались совершенно неясными, и  из неясности этой всю выгоду извлекли министры. Фактически прекращается представление  министрами в Сенат ежегодных  отчетов; те дела, которые прежде восходили  в Сенат, рассматриваются комитетом  министров. В области административных дел компетенция комитета почти  слилась с компетенцией Сената, так  что около 1810 г. возникает ряд  проектов то об упразднении административного  департамента Сената с передачею  его дел комитету. Комитет министров  не только не был упразднен, но получил  по случаю отъезда государя на войну  новые чрезвычайные полномочия и  ничего не уступил из прежних. Когда  прекратились чрезвычайные полномочия комитета министров, общее значение его тем не менее продолжало расти; в эпоху полновластия Аракчеева  комитет становится средоточием  всего государственного управления. Роль Сената в административных делах  падает. Во главе исполнительных органов  государства становятся министры. Закон, однако, по-прежнему признает Сенат  верховным в порядке суда и  управления местом империи, не имеющим  над собой иной власти, кроме власти императорского величества, посылающим министрам указы, получающим от них  рапорты. Губернские места фактически стоят в полной зависимости от министерств, но считаются подчиненными Сенату. Для непосредственного участия  в активной администрации Сенат  был мало пригоден и по составу  своему, и по медленности делопроизводства, и потому, что он устранен от распоряжения исполнительными органами, даже от непосредственного соприкосновения с ними. Таким образом, Сенат силою вещей обращался мало-помалу из органа действительного управления в орган надзора за законностью, каким его в проектах 1788 и 1793 гг. хотела сделать Екатерина. Между Сенатом и комитетом министров произошло как бы известное размежевание: Сенат держится в своей деятельности начала законности в управлении, комитет -- начала целесообразности. Дела административного характера, поступавшие на рассмотрение Правительствующего Сената, могут быть разделены на следующие две категории:

1) Дела исполнительного  характера. 

2) Дела по  надзору за законностью управления.

Участие Сената в делах судебных:

Участие Сената в делах судебных принимает различные  формы в зависимости от того, поступило  ли данное дело из судебного места  старого или нового (по судебным уставам императора Александра II) устройства. Дела из старых судебных мест поступали  в Сенат по апелляциям, по ревизии, по протестам губернских прокуроров и по несогласию губернаторов с решениями  судов. Дела из судебных установлений, образованных по судебным уставам императора Александра II, поступают в кассационные департаменты Сташенко Л.А. Фискалы  и прокуроры в системе государственных  органов России первой четверти XVIII века.. По делам уголовным просьбы  могут касаться или отмены (кассации) приговора, или возобновления уголовного дела; по делам гражданским просьбы  могут быть о кассации решения, о  пересмотре его и просьбы не участвовавших  в деле третьих лиц.. В уголовном  кассационном департаменте рассматриваются  по существу дела о преступлениях  по должности чинов выше V класса. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого и второго, образуются следующие общие присутствия: общее собрание кассационных департаментов; общее собрание кассационных департаментов  с участием первого; общее собрание кассационных департаментов с участием первого и второго департаментов. По вопросам о разномыслии прокуроров с губернскими правлениями о  предании суду должностных лиц образуется соединенное присутствие первого  и уголовного кассационного департаментов  или первого, второго и уголовного кассационного департаментов. Для  дел по надзору за судебными местами  и должностными лицами судебного  ведомства учреждено соединенное  присутствие первого и кассационных департаментов, для пересмотра судебных решений губернских присутствий -- соединенное  присутствие первого и гражданского (или уголовного, по принадлежности) департаментов. Наконец, из состава  кассационных департаментов выделяются особое присутствие для дел о  государственных преступлениях  и высшее дисциплинарное присутствие.

Новая система  центральных учреждений бала создана  вместе с системой высших органов  власти и местного управления. Особенно важной была реформа Сената, занявшего  ключевое положение в государственной  системе Петра I. На Сенат возлагались  судебные, административные и законосовещательные  функции. Связь Сената с местным  управлением осуществлялась через  местных комиссаров. Потребность  в установлении этой должности вызвалась  тем, что губернская реформа повлекла за собой перераспределение компетенции  органов государственного управления; многое из деятельности приказов отошло к губернскому ведению. Были ликвидированы областные и некоторые финансовые приказы. 16 марта 1711 года состоялся приговор Сената о должности губернских комиссаров, в котором говорилось, что губернские комиссары должны быть «безотлучно… для вопроса о нужных тех губерний делах»