Конституционно-правовое регулирование организации и проведения референдумов в Российской Федерации

Вопросы, выносимые  на референдум субъекта Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, должны исключать возможность их множественного толкования, не должны противоречить законодательству Российской Федерации (ст. 12 п. 5, 6, 7 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Значение вышеизложенных ограничений заключается в том, чтобы при проведении референдумов субъектов Российской Федерации исключить неправомерное использование этой формы прямой демократии, когда применение процедуры референдума может войти в противоречие с его конституционно-правовым назначением.

С учетом федеративного  устройства Российской Федерации чрезвычайно  важно обеспечить, чтобы результаты референдумов, проводимых в субъектах Российской Федерации, не противоречили разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации.

Местный референдум – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (ст. 2 п.54 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Местный референдум проводится по важным вопросам местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся  в ведении соответствующего муниципального образования.

Перечень вопросов местного значения определен в главе 3 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» также предусматривает, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Вместе с тем в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержатся отдельные ограничения по вынесению на местный референдум отдельных вопросов местного значения (ст. 12 п. 8).

В соответствии с пунктом 5 статьи 15 ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местный референдум назначается  в соответствии с настоящим Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок - судом.

Местные референдумы  проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов  Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Местный референдум следует отличать от так называемого местного консультативного референдума. Основное отличие заключается в юридической силе решения, принятого на местном референдуме. В соответствии со статьей 73 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение, принятое на местном референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на территории соответствующего муниципального образования. Оно может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке. Решение, принятое на местном консультативном референдуме, носит рекомендательный характер и подлежит учету при принятии общеобязательных решений органами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

 

 

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование  организации и проведения референдумов в  Российской Федерации. 

2.1. Конституционно-правовое регулирование федерального референдума.

Приняв решение  о том, что федеральный конституционный  закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением  референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени оказались в “ловушке”. Практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 – 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся “рамочный” закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы.    А в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.Другая “ловушка” возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г., для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей. В связи с этими обстоятельствами возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центризбиркома “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”¹⁴, представленном в октябре 2000 г., подготовка и принятие этого закона планировалась “не позднее 2001 года”. Однако процесс интеграции России и Беларуси резко замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план.Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 году. Проект был внесен в Думу 19 мая, и уже 2 июня он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено всего 6 дней (включая выходные). Тем не менее депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. Кроме того, одна из одобренных комитетом поправок по настоянию А.А. Вешнякова была отклонена на пленарном заседании.

11 июня Федеральный конституционный  закон “О референдуме Российской  Федерации” был принят сразу  во втором и третьем чтениях.  Таким образом, процедура прохождения  этого важнейшего закона в  Государственной Думе заняла всего 23 дня. Для закона, содержащего 93 статьи и более 200 страниц текста, это, вероятно, рекорд.23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня подписан Президентом¹⁵.Большинство новелл этого закона можно разделить на четыре группы. Первая группа – приведение референдумных процедур в соответствие с процедурами, предусмотренными Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”40. Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные еще в сентябре 2002 г. (см. выше).

Наиболее интересна и показательна четвертая группа новелл. Эти новеллы  направлены на усложнение процедуры  выдвижения инициативы референдума. К ним можно отнести:

• требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
• требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;
• требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
• требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;
• запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
• ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
• предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
• требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
• сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
• возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

По утверждению  А.А. Вешнякова все эти нормы, усложняющие инициирование референдума, предложены для того, чтобы на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства¹⁶.  
Статьей 2 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года предусмотрены основные принципы проведения референдума¹⁷:

1. референдум  проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании;

2. граждане Российской  Федерации имеют право участвовать  в референдуме независимо от  пола, расы, национальности, языка, происхождения,  имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств;

3. граждане Российской  Федерации участвуют в референдуме  на равных основаниях, каждый  участник референдума обладает равным числом голосов.

4. гражданин  Российской Федерации голосует  за вынесенный (вынесенные) на референдум  вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно;

5. участие гражданина  Российской Федерации в референдуме  является свободным и добровольным, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению;

6. голосование  на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо  контроля за волеизъявлением  гражданина Российской Федерации,  в том числе наблюдения за  заполнением участником референдума  бюллетеня для голосования на  референдуме в месте для тайного голосования.

В референдуме  имеют право участвовать правоспособные граждане Российской Федерации, достигшие  возраста 18 лет.

Не имеет  права участвовать в референдуме  гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся за пределами ее территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации его права на участие в референдуме.

Исходя из исключительной важности вопросов, выносимых на референдум, для реализации основ конституционного строя Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации» запрещает участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных организаций и международных общественных движений в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению референдума.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации»¹⁸ установлено прямое действие его норм и их верховенство по отношению к нормам иных федеральных законов. В случае противоречия федеральных законов, а также законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» применяются нормы названного Федерального закона (пункт 7 статьи 1). Таким образом, чтобы не возникало пробелов и коллизий в праве, Закон является своеобразным арбитром в решении вопросов, касающихся проведения референдума как на Федеральном, так и на местном уровне.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской федерации» устанавливает  стабильность нормативно-правовой базы выборов и референдума: принятые в установленном законом порядке изменения и дополнения в законы, иные нормативные акты о выборах или референдуме вступают в силу только после окончания избирательной кампании, проведения референдума (пункт 6 статьи 1).

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года регулирует предмет республиканского референдума исходя из принципа «можно все, что не запрещено законом».

В соответствии с названной тенденцией на референдум согласно ст. 6 названного Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года не могут быть вынесены вопросы:

1) об изменении  статуса субъекта (субъектов) Российской  Федерации, закрепленного Конституцией  Российской Федерации;

2) о досрочном  прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, о назначении на должность,  досрочном прекращении, приостановлении  или продлении полномочий лиц,  замещающих государственные должности  Российской Федерации;

4) о персональном  составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении  или продлении срока полномочий  органов, образованных в соответствии  с международным договором Российской  Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо о назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;