Функции устава субъектов Российской Федерации

Из приведенных примеров видно, что различия обусловлены особенностями  статуса республик, которые наделены правом устанавливать свои государственные  языки, наряду с русским языком. В  остальном элементы государственности  идентичны.

4. Государственно-политическая функция

Довольно широкими являются границы  реализации конституциями, уставами государственно-политической (публичной) функции.

Реализуя эту функцию, конституция, устав определяют государственно-территориальное  деление, конкретизируют систему государственной  власти, отношения государственной  власти с отдельными людьми и их группами, служат правовой основой  региональной политической системы.

Конституции, уставы субъектов РФ определяют четыре уровня публичной  власти:

1) непосредственная демократия в субъекте РФ;

2) система органов государственной  власти субъектов РФ;

3) система общественной власти (политические партии, общественные  объединения);

4) система органов местного самоуправления.

Значительная часть конституций, уставов субъектов РФ стремятся  обозначить систему форм непосредственной демократии.

К примеру, в соответствии со ст.3 Устава Московской области в данном субъекте РФ обеспечиваются и гарантируются  законодательными актами Российской Федерации  и законами Московской области правовые институты демократии, включающие: а) общероссийский, областной и местный  референдумы; б) систему выборов  депутатов и должностных лиц; в) гражданскую инициативу; г) народное обсуждение.

Система государственной власти в  субъектах РФ не строится по какой-то одной типовой модели. Нельзя не заметить, однако, определенное сходство в подходах к структурированию системы  органов государственной власти у некоторых групп субъектов  Федерации.

Так, в значительной части субъектов  РФ статус высшего законодательного органа и статус исполнительной власти вместе с главой государства определяется в первых подразделах (главах) общего блока норм, посвященного системе  органов государственной власти в субъектах Федерации. Именно такая  композиция характерна для Федерального закона об общих принципах, в котором  имеются глава II «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации» и глава III «Органы  исполнительной власти субъекта Российской Федерации».

Некоторые субъекты отдельными главами  определяют статус главы субъекты (президента, губернатора) и статус исполнительной власти (правительства, администрации).

В современной практике конституционного (уставного) законотворчества можно  встретить случаи высокой степени  детализации системы государственной  власти в субъекте РФ. В основном законе субъекта определяются структура  и статус подразделений исполнительной власти.

Помимо основных органов государственной  власти: высшей законодательной власти, высшего должностного лица (главы  исполнительной власти) субъекта РФ, высшего  исполнительного органа государственной  власти в конституциях, уставах имеются  главы и подразделы, посвященные  другим государственным органам. Некоторые субъекты РФ отдельной главой выделяют статус уполномоченного по правам человека в субъекте РФ (например, глава 8-1 Устава Ленинградской области, глава 5 Устава Иркутской области).

5. Экономическая функция

В современном конституционном, уставном регулировании весьма отчетливо  обозначилась экономическая функция  конституций, уставов субъектов  РФ.

В этом контексте важно отметить общую тенденцию конституционного развития. Конституции современных  государств и их составных частей все более расширяют границы  регулирования экономических отношений. Главный смысл такого регулирования  – формулирование пределов экономической  функции государства. Экономическая функция определяет направления деятельности государства в сфере экономики . Экономическая функция государства выражается в организации, координации, регулировании экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, создания стимулов экономического роста или осуществления санкций, в обеспечении макроэкономической стабильности.

Основное назначение экономической  функции конституции, устава – определение  экономических основ статуса  субъекта Российской Федерации и  деятельности органов государственной  власти субъектов в экономической  сфере.

В связи с наличием в Федеральном  законе об общих принципах «Экономическая основа деятельности органов государственной  власти субъекта Российской Федерации» (была введена Федеральным законом  от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) многие субъекты РФ, особенно не являющиеся республиками, ввели в свои основные региональные законы аналогичные главы. При этом субъекты РФ избрали разные варианты названия глав и композиции статей.

Одни субъекты Федерации закрепили  главу с аналогичным или близким  по смыслу названием, другие дифференцировали на главы, подразделы, отдельно посвященные  собственности, бюджетно-финансовой основе субъекта РФ и т.д.

Оригинальностью отличается закрепление  экономической основы в уставах  городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Устав Москвы содержит главу 4 «Отношения собственности  и земельно-имущественные отношения», где особый акцент сделан на урегулирование основ землепользования, а также  главу 5  «Бюджетно-финансовая система». В Уставе Санкт-Петербурга глава XI «Собственность Санкт-Петербурга» содержит в себе и вопросы финансово-бюджетной системы данного субъекта.

Среди субъектов РФ выделяются также  Иркутская область и Забайкальский  край, уставы которых соединяют в одном разделе вопросы экономики и социального развития (Устав Иркутской области: раздел II «Основы социально-экономического развития Иркутской области»: глава 5 «Основы управления государственной собственностью Иркутской области», глава 6 «Основы управления финансовыми средствами Иркутской области»; Устав Забайкальского края: раздел III «Основы социально-экономического развития Забайкальского края»: глава 11 Среда обитания и природные ресурсы», глава 12 «Собственность, финансы, бюджет и налоги», глава 13 «Социальная политика»).

Необходимо отметить, что некоторые  республики в своих конституциях также пошли по пути определения  экономической основы, но таких республик  пока немного.

1.6 Социальная функция

Социальная функция конституции, устава вытекает из социальной функции субъекта РФ как государственно-территориального образования. В свою очередь, социальная роль субъекта РФ предопределена сущностью Российской Федерации как государства. В ст.7 Конституции РФ закрепляется, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В абз.2 п.2 мотивировочной части определения  Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 года № 479-О-П отмечается, что социальная функция государства возлагается  Конституцией Российской Федерации  как на Российскую Федерацию в  целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации.

Основная роль социальной функции  конституций, уставов субъектов  РФ заключается в закреплении  дополнительных гарантий социальной защиты населения, а также в конкретизации  федеральных норм в социальной сфере  с учетом региональной специфики.

Это подтверждается, в частности, в  ч.5 ст.26.3.1. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в которой закрепляется, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. В п. «г» ч.2. ст.5 названного Федерального закона установлено, что законом субъекта Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития.

Многие субъекты РФ в первом разделе  конституции, устава стремятся сформулировать социальные цели региональной государственности.

В соответствии со ст. 14 Конституции  Республики Алтай данная республика проводит единую социальную политику, направленную на создание и обеспечение  достойной жизни, и свободное развитие человека.

Согласно ч.4 ст.1 Устава Челябинской  области в целях улучшения  социально-экономического развития и  благосостояния населения область  обладает самостоятельностью в той  мере, в какой она не нарушает Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы других субъектов Российской Федерации.

Все большее число уставов субъектов  РФ содержат главы, посвященные региональной социальной политике.

На современном этапе социальная функция государства претерпевает значительные изменения. Еще недавно  основной целью социального государства  было обеспечение публично-властными  структурами права на достойное  существование для каждого человека, а мера свободы, которую может  обеспечить государство посредством  выплаты пособий по безработице, пенсий, дотаций и т.п., являлась основным критерием степени «социальности» государства. Именно этот критерий определял  парадигму социальной функции патерналистского социального государства. Сегодня  происходит смена основного критерия: вместо меры свободы, обеспеченной через  патронаж органов публичной власти, – скорость и степень «включения»  гражданина в трудовую деятельность (речь идет о трудоспособных гражданах), что определяет степень «социальности» современного государства.

Такая смена акцентов обнаруживает себя и на уровне конституционного, уставного законотворчества.

Одним из сугубо региональных проявлений социальной функции конституции, устава следует назвать установление механизмов социальной защиты коренных малочисленных  народов и национальных меньшинств. Такие акценты обнаруживаются прежде всего в уставах автономных округов, а также в краях, областях, включающих в свой состав бывшие автономные округа как территории с особым статусом.

7. Экологическая функция

В отличие от экономической и социальной функций, экологическая функция государства относительно недавно стала предметом специального конституционного регулирования. Экологическая функция государства, права и конкретных нормативно-правовых актов связана с потребностью и необходимостью поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды.

По сохраняющемуся сегодня состоянию  окружающей среды, а также уровню здоровья людей можно довольно низко  оценить деятельность государства  в экологической сфере.

Экологическая функция Конституции  РФ выражается в закреплении основ  природопользования и права на благоприятную  окружающую среду. В ст.9 определено, что земля и другие природные  ресурсы используются в Российской Федерации как основа жизни и  деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории. В  соответствии со ст.42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную  окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим  правонарушением.

Основное предназначение экологической  функции конституции, устава субъектов  РФ состоит: во-первых, в обеспечении  действия федеральных конституционных  и законодательных норм в рамках конституционного, уставного пространства субъекта РФ; во-вторых, в закреплении  дополнительных гарантий охраны окружающей среды с учетом региональной специфики.

Главный критерий оценки деятельности – субъект, осуществляющий использование  природных ресурсов, обязан обеспечивать не только рациональное природопользование, но и охрану окружающей среды.

Отличительной чертой многих современных  уставов и ряда конституций субъектов  РФ является придание особого внимания охране окружающей среды. В структурировании положений, регулирующих названные  сферы, наблюдается как сходство, так и различия.

Имеются субъекты Федерации, которые  выделяют специальную главу, посвященную  охране окружающей среды: Республика Тыва (глава YI Конституции - «Основы экологической политики»), Владимирская область (глава XYII «Охрана окружающей среды и рациональное природопользование»), Иркутская область (глава 7 Устава «Охрана окружающей среды и природопользования в Иркутской области»), Сахалинская область (глава 10 «Природные ресурсы и природопользование»), Алтайский край (глава 3 «Природа и природные ресурсы»), Забайкальский край (глава 11 Устава «Среда обитания и природные ресурсы»), Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (глава 14 Устава «Природные ресурсы и охрана окружающей среды в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре).

Нередко вопросы охраны окружающей среды рассматриваются в уставах  вместе с вопросами здоровья, социальной защиты, спорта.

Оценивая потенциал экологической  функции конституции, устава, важно  отметить, что в ней могла бы наиболее ярко проявить себя региональная специфика законотворчества субъектов  РФ. Некоторые составные части  Российской Федерации уже пытаются воспользоваться такой возможностью.