Законодательство о бюджетном процессе

Бюджетный кодекс и совершенствование  бюджетного процесса

Бюджетный кризис 1998 года подействовал отрезвляюще на политическую элиту. Стало ясно, что необходимо наводить порядок со сбором налогов и расходованием  бюджетных средств. В 1998 году под  давлением международных финансовых организаций был принят Бюджетный  кодекс, вступивший в действие с 1 января 2000 года. Он определил правовые основы бюджетной системы, уточнил положения  субъектов бюджетных правоотношений, порядок их регулирования, регламентировал  бюджетный процесс, определил основания  и виды ответственности за нарушение  бюджетного законодательства.

Были введены следующие  важные новации в правовом регулировании:

четкая регламентация  межбюджетных процедур, в частности  распределение доходов по уровням  бюджетной системы, разграничение  расходных полномочий и ответственности  между ее уровнями и разработка порядка  передачи расходов и доходов бюджетов, форм финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, форм взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;

открытое составление  бюджета благодаря увеличению перечня  документов, сопровождающих проект бюджета;

четкая регламентация  бюджетной классификации, позволившая  контролировать расходование бюджетных  средств;

упорядочение механизмов различных государственных расходов, в частности подготовка списка бюджетных  инструментов, порядка их использования  и отражения в бюджете.

В Бюджетный кодекс были включены нормы, которые регламентировали формирование и исполнение региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов, установили пределы дефицита бюджета и долга соответствующих  бюджетов.

Вступление в силу Бюджетного кодекса совпало с существенным улучшением бюджетной ситуации и  политической стабилизацией в стране. Так, с 1999 года потеряла остроту проблема роста кредиторской задолженности  бюджетов разного уровня во многом в связи с общим перевыполнением  плановых показателей. А благодаря  упорядочению бюджетного процесса ситуация только улучшилась.

В то же время многие важные проблемы бюджетной сферы не были решены Бюджетным кодексом или проявились уже после его вступления в  силу. В частности, инструменты планирования исполнения и контроля над исполнением  бюджета по-прежнему не отвечали потребностям общества, оставался неурегулированным  статус внебюджетных доходов бюджетных  учреждений.

После принятия Бюджетного кодекса реформирование бюджетной  системы и бюджетного процесса отошло на второй план. В 1999–2000 годах оно  уступило место налоговой реформе  и пересмотру распределения доходов  между федеральным и региональными  бюджетами в рамках реформы межбюджетных отношений. В 2001 году реструктуризация расходов федерального бюджета вновь  стала актуальной, и правительство  приняло Концепцию государственной  бюджетной политики в области  расходов.

В апреле 2007 года в Бюджетный  кодекс были внесены поправки, которые  принципиально изменили систему  бюджетного процесса, позволили перейти  к трехлетнему программно ориентированному бюджету. Если раньше федеральный бюджет утверждался на год, то в Законе «О федеральном бюджете на 2008 год  и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ впервые показатели федерального бюджета были утверждены раздельно на 2008 год и на 2009–2010 годы. При этом предполагалось, что  показатели на 2009 и 2010 годы будут уточняться при составлении и утверждении  проекта федерального бюджета на соответствующий год. Главным распорядителям бюджетных средств с 2008 года разрешено  в ходе исполнения федерального бюджета  перераспределять ассигнования между  текущим финансовым годом и плановым периодом.

Регионам предоставлено  право составлять бюджет на три финансовых года или по-прежнему утверждать ежегодный  бюджет и трехлетний среднесрочный  финансовый план. Не важно, составляется проект бюджета субъекта Федерации  на трехлетний период или охватывает только очередной финансовый год, законодательство субъекта Федерации должно четко  определять полномочия участников бюджетного процесса.

Новая редакция Бюджетного кодекса обеспечила большую самостоятельность  региональных и местных бюджетов, разграничила полномочия между различными уровнями бюджетной системы. Региональный и местный уровни получили более  широкие возможности выбора механизмов бюджетного планирования, формирования бюджетной классификации и т. д. С одной стороны, это повысило гибкость региональной и местной  бюджетной политики, с другой –  снизило ее прозрачность, поскольку  Минфину стало сложнее «читать» региональные и местные бюджеты.

Такие изменения улучшили понимание обществом проводимой правительством среднесрочной бюджетно-налоговой  политики, увеличили определенность в финансовом обеспечении принятых расходных обязательств на три года вперед, и одновременно ужесточили требования к качеству бюджета, повысили ответственность за допущенные при  планировании ошибки.