Законодательство о бюджетном процессе

Законодательство о бюджетном  процессе

Новая Конституция и  изменение политической системы  к началу 1994 года подготовили почву  для реализации программы финансовой стабилизации. Поскольку президент  твердо удерживал власть, правительство  перестало зависеть от популистских решений парламента. Ему не приходилось  больше балансировать между неизбежной отставкой и продолжением реформ.

Конституция ввела в  российское законодательство обычное  для мировой практики правило: законопроекты, касающиеся государственных финансов, принимаются Государственной Думой  к рассмотрению только при наличии  заключения правительства. Ранее в  Верховном Совете бюджетные поправки принимались «с голоса» и могли  пересматриваться в любой момент.

Стало совершенствоваться и законодательство о бюджетном  процессе. До 1995 года единственным законом, регламентировавшим порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, был Закон «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года № 1734–1. Он определял лишь самые  общие принципы бюджетного процесса, декларировал принцип сбалансированности бюджета, но не давал реальных гарантий его соблюдения. Возможность перераспределения  утвержденных ранее расходов для  финансирования новых порождала  множество законодательных инициатив  о пересмотре утвержденного бюджета. При этом многие законы, которые  влекли увеличение бюджетных расходов, принимались без ведома правительства, а иногда и без предварительной  экспертизы Бюджетного комитета парламента.

До 1995 года уже при первом чтении законопроект о бюджете подлежал постатейному рассмотрению. Распределение  расходов при дальнейшем рассмотрении бюджета неоднократно менялось. Независимо от результатов первого чтения он возвращался на доработку в правительство. Поскольку сами депутаты в ней  не участвовали, вероятность того, что  уточненный проект будет одобрен  парламентом в правительственной  редакции, была мала.

Когда доработанный проект вновь вносился в парламент, заново утверждались общие расходы бюджета  и верхний предел дефицита, затем  шло постатейное утверждение. Если какая-то конкретная расходная статья не получала одобрения, приходилось  пересматривать всю расходную часть. При этом депутаты имели право  вносить поправки в проект бюджета  в любое время, что делало процесс  согласования безразмерным. Любой депутат, недовольный ассигнованиями по той  или иной статье, мог нарушить достигнутый  компромисс и спровоцировать пересмотр  всей расходной части. Неудивительно, что бюджеты на текущий год  до 1995 года обычно утверждались лишь в  середине года.

Но главный изъян бюджетной  процедуры был в фактическом  отстранении правительства от участия  в рассмотрении бюджета. Его позиция  не учитывалась даже при определении  основных характеристик бюджета, депутаты могли изменить их в одностороннем  порядке. Тем более не учитывалось  мнение правительства при голосовании  постатейных поправок. Исполнительная власть не обладала правом вето. После  рассмотрения бюджета в парламенте правительство получало его в  неузнаваемом виде.

В Законе «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» было множество  пробелов. В нем отсутствовали  нормы о порядке предоставления бюджетных кредитов, субсидий и гарантий федерального правительства; об установлении предельных значений бюджетного дефицита, государственного внутреннего и  внешнего долга; о принципах отбора объектов инвестирования и условиях предоставления инвестиций.

С 1995 года бюджетный процесс  стал регламентироваться разовыми законами о порядке рассмотрения и утверждения  бюджета на текущий год. С каждым годом они становились все  более обстоятельными и подробными. Бюджетные процедуры совершенствовались. Расширился перечень документов, вносимых в Госдуму одновременно с проектом бюджета на текущий год. Рассмотрение и утверждение бюджета было упорядочено  и систематизировано. Анализируя параллельно  и налоговые, и бюджетные проблемы, законодатели стали более ответственно подходить к принятию решений. Чтобы  помешать одобрению откровенно популистских законопроектов, была введена норма  о необходимости приостановки действия тех законов, финансирование которых  не предусмотрено проектом бюджета.

С 2005 года Госдума стала  рассматривать Закон «О бюджете» в четырех чтениях. В первом чтении утверждаются доходы федерального бюджета  по группам, подгруппам и статьям  классификации доходов бюджетов РФ; распределение доходов от федеральных  налогов и сборов между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  Федерации; дефицит федерального бюджета  в абсолютных цифрах и в процентах  к расходам федерального бюджета, а  также источники покрытия дефицита; расходы федерального бюджета. Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении, а также размер федерального Фонда финансовой поддержки регионов. В третьем чтении – распределение расходов федерального бюджета по подразделам их функциональной классификации и всем уровням ведомственной классификации. В четвертом чтении закон утверждается в целом после дополнительной сверки на предмет сбалансированности.

Поскольку на каждой последующей  стадии запрещено пересматривать параметры  бюджета, утвержденные на предыдущей, он стал рассматриваться более оперативно. Все поправки к бюджету обязательно  проходили через Бюджетный комитет  и соответствующий профильный комитет  Госдумы, где по возможности устранялись  разногласия, а несогласованные  позиции выносились на рассмотрение Думы. Если принятые поправки по подразделам  функциональной классификации превышали  утвержденную во втором чтении сумму  ассигнований по соответствующему разделу, они выносились на рейтинговое голосование.

Большое значение имели  нормы о взаимодействии Федерального Собрания и правительства при  рассмотрении федерального бюджета. Например, Закон «О порядке рассмотрения бюджета  на 1998 год» не допускал изменения парламентом  основных характеристик бюджета  без ведома правительства. Поправки к подразделам функциональной классификации  требовали обязательной экспертизы в правительстве. Если Дума отклоняла  основные характеристики бюджета, то был  возможен один из трех вариантов: создавалась  трехсторонняя (представители обеих  палат парламента и правительства) согласительная комиссии для корректировки  этих характеристик, законопроект возвращался  на доработку в правительство  или выражалось недоверие правительству.

Поначалу серьезной проблемой  было отсутствие четких законодательных  правил исполнения бюджета. Закон «Об  основах бюджетного устройства и  бюджетного процесса в РСФСР» ввел банковскую систему кассового исполнения бюджета. Центральный банк, его учреждения на местах (если их не было, то другой банк по его поручению) вели счета и  являлись кассирами исполнительной власти. Каждое федеральное отраслевое министерство и ведомство распоряжалось  бюджетными средствами по соответствующему разделу бюджетной классификации  и самостоятельно переводило их подведомственным учреждениям, организациям и другим получателям. Четкого контроля над  расходами бюджетных средств  не было. В результате нередким было их нецелевое использование. Бюджетные  счета региональных и местных  органов власти открывались в  коммерческих банках. Те задерживали  зачисление поступивших на бюджетные  счета средств и «прокручивали» их в своих интересах. Все это  пагубно отражалось на экономике  страны.

Последствия финансового кризиса 1998 года

В середине 1990-х годов  налоговые поступления постепенно сокращались, рос дефицит бюджета. Он немного уменьшился в сентябре–октябре 1996 года, когда были сокращены расходы  бюджета. Немалую роль в этом сыграл Указ Президента РФ «О неотложных мерах  по обеспечению режима экономии в  процессе исполнения бюджета во втором полугодии 1996 года» от 18 августа 1996 года № 1208. Он временно приостановил действие всех решений об увеличении расходов бюджета, за исключением указов по выплате  пенсий и постановления по обеспечению  жильем военнослужащих. Это решение  помогло поддержать финансовую стабильность. Но оно шло вразрез с политической этикой, поскольку нарушало взятые исполнительной властью обязательства, в том числе предвыборные.

В августе 1996 года, после  переизбрания президентом Б. Н. Ельцина, было сформировано «правительство младореформаторов». В 1997 году перед ним стояла основная цель – преодолеть бюджетный кризис. Для балансирования бюджета предстояло реструктурировать расходы и  существенно их сократить – шаг, исключительно болезненный с  политической и социальной точек  зрения.

До тех пор ни одному российскому правительству не удавалось  преодолеть давление популистски настроенного парламента и обеспечить принятие реалистичного  бюджета. Его расходы из года в  год превышали доходы. Из-за неспособности  обеспечить сбор налогов дефицит  до 1995 года покрывался за счет эмиссии, а в дальнейшем – за счет наращивания  заимствований на внутреннем и внешнем  финансовых рынках. Такая практика делала национальную экономику крайне уязвимой по отношению к внутренним и внешним шокам. Все это в  конечном счете и предопределило финансовый кризис 1998 года.

Государственные расходы  к середине 1998 года колебались в  пределах 46–48% ВВП. С начала 1990-х  годов существенно изменилась их структура: социальные расходы и  расходы на государственное управление выросли примерно на треть, а расходы  на оборону и правоохранительные органы сократились в 1,5 раза, на услуги народному хозяйству – почти  в 2 раза. Параллельно росли расходы  на обслуживание государственного долга. В 1996 году они взлетели в связи  с финансированием дополнительных бюджетных расходов в период выборов президента и депутатов Госдумы. И это при том, что серьезные послабления в налоговой политике привели к снижению налоговых поступлений.

Сокращения расходов оказалось  недостаточно для обеспечения бюджетного равновесия. Государственный сектор экономики сжимался, одновременно сокращались  дотации госпредприятиям. Это сопровождалось принятием нового социального законодательства, которое законсервировало еще советские  социальные обязательства государства  и не стимулировало реформы этой крайне чувствительной области. В результате увеличилось финансирование социальной сферы и государственного управления. Бюджетные средства из производственной и оборонной сфер перетекли в  социальную.

В 1998 году правительство  попыталось навести порядок в  расходовании средств федерального и местных бюджетов[9]. В июне 1998 года была принята Программа экономии государственных расходов. Предполагалось сократить неэффективные социальные льготы, инвестиции и дотации в  отдельные отрасли и тем самым  снизить расходы бюджета до 1,6% ВВП. Но усилия в основном сводились  к упорядочиванию отдельных расходов и ликвидации особенно нерациональных их направлений. Проблема осложнилась: следовало отказаться от многих обязательств государства, выполнить которые  было невозможно без опасного наращивания  государственного долга, и изменить порядок финансирования расходов бюджета.

Главной предпосылкой финансового  кризиса 1998 года стало наращивание  внутреннего и внешнего государственного долга. За 1994–1999 годы внутренний долг увеличился с 21,7 до 28,0% ВВП, причем в  начале периода основная его часть  приходилась на кредиты ЦБ, а к  концу – на обязательства по государственным  ценным бумагам. Расходы на обслуживание внутреннего долга в 1996 году составляли 2,3% ВВП, в 1997 году – уже 4,7% ВВП, а в  первой половине 1998 года снизились  до 3,6% ВВП. В 1996–1998 годах шло активное заимствование на внешних финансовых рынках.

На 1 января 1998 года общая  долговая нагрузка на российскую экономику  достигала 49,8% ВВП и была относительно невысокой по сравнению с другими  странами. При этом собственно российский долг составлял лишь четверть суммы, остальное – долг, доставшийся  России в наследство от СССР. Однако за 8 месяцев 1998 года доля долговых обязательств России в общей сумме внешнего долга, включая задолженность СССР, достигла 36,7%.

За 1997–1998 годы задолженность  по государственным ценным бумагам  выросла до 95% общего внутреннего  долга. Особенность ситуации состояла в том, что внутренний долг был  краткосрочным, и значительная его  часть принадлежала нерезидентам. Это  создавало большие риски. Правительство  подготовило программу выхода из кризиса и согласовало ее с  МВФ 16 августа 1998 года. Она предусматривала  введение плавающего курса рубля  с его девальвацией до конца года примерно до 9 рублей за доллар; введение трехмесячного моратория на погашение  внешних долгов российских банков; принудительную реструктуризацию долгов по государственным ценным бумагам (ГКО-ОФЗ).

Правительство обнародовало программу 17 августа, но без схемы  реструктуризации внутреннего госдолга. После такого объявления фондовый рынок  за неделю обвалился на 29%. С недельным  опозданием правительство все же представило общественности и схему  реструктуризации. Общая сумма замороженного  внутреннего долга России составила 265,3 млрд рублей (42,2 млрд долларов по курсу  на 14 августа 1998 года). В обращении  остались ОФЗ на сумму около 75 млрд рублей со сроками погашения в 2000–2001 годах.

26 августа Центральный  банк, растратив значительные запасы  валютных резервов на поддержание  курса рубля, приостановил торги  на ММВБ на неопределенный  срок. С 28 августа приостановили  торги и региональные валютные  биржи. В дальнейшем из-за сокращения  своих валютных резервов ЦБ  уже не мог удерживать курс  рубля, к 9 сентября он упал  до 20 рублей за доллар. При такой  цене доллара банки не могли  погасить валютные кредиты, банкротство  многих из них в условиях  начавшейся паники стало неизбежным.