Бюджетный федерализм как принцип бюджетного права

             • Фонд регионального развития;

             • Фонд реформирования региональных финансов.

            Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии          и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам.

           Созданный в 2001 г. Фонд компенсаций должен использоваться                   для предоставления субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов,                   как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных                    и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых                   к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии). Распределение субвенций фонда будет проводиться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально

численности соответствующих  категорий населения (с учетом, в  необходимых случаях, коэффициентов  удорожания бюджетных услуг).

             Фонд софинансирования социальных расходов создается                                 для стимулирования субъектов Российской Федерации, поддерживающих                 на определенном уровне предоставление основных общественных услуг. Средства (субсидии) этого Фонда должны распределяться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов                  (на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий.

         Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития. Общими принципами распределения субсидий данного Фонда должны быть:

            • целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру;

            • софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации;

            • соблюдение субъектами Российской Федерации требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.

            Фонд реформирования региональных финансов, заменяющий с 2002 г. Фонд развития региональных финансов, будет формироваться в 2001-2004 гг.   за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства данного фонда ежегодно будут предоставляться отобранным на конкурсной основе субъектам Российской Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

 

 

2. Правовая база бюджетного федерализма в России

2.1 Конституционные основы бюджетного федерализма

 

               Едва ли у кого-то возникнут сомнения в необходимости конституционного закрепления принципа бюджетного федерализма. Проблема бюджетного федерализма имеет первостепенную важность для современной России, поэтому она должна непременно стать предметом конституционно-правового регулирования. Зарубежный опыт убедительно свидетельствует                  о том, что конституции, которые принимались во второй половине XIX в.                      и позже, выделяют публичные финансы в качестве самостоятельной проблемы конституционного регулирования, при этом в сложных (федеративных) конституциях особый акцент делается на комплексе вопросов, составляющих

понятие бюджетного федерализма.

            Наиболее характерным и ярким примером в этом смысле является Основной закон ФРГ, в котором содержится раздел X "Финансы". В двенадцати статьях этого раздела скрупулезным образом урегулированы взаимоотношения Федерации и ее субъектов (земель) в финансово-бюджетной сфере. Конституция РФ, к сожалению, не имеет специального раздела, в котором бы излагались общие начала функционирования публичных финансов. Более того, можно сказать, что принцип бюджетного федерализма вообще не нашел закрепления в российской Конституции. Следует отметить, что конституции              и уставы отдельных субъектов Российской Федерации пошли в этом направлении вперед по сравнению с федеральной конституцией и включили специальный раздел, регулирующий публичные финансы.

            Выход из создавшейся ситуации видится во включении в Конституцию РФ специального раздела о публичных финансах или в принятии федерального закона "О публичных финансах", в котором, среди прочего, были                           бы урегулированы вопросы бюджетного федерализма.

 

 

2.2 Параллелизм в правовом регулировании межбюджетных отношений

 

             На данный момент принципы межбюджетных отношений содержатся             в статье 9 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления" и в статье 129 Бюджетного кодекса РФ. При этом перечни принципов, закрепленные в этих законах, не совпадают, что в известной степени девальвирует ценность нормативно-правового регулирования данного вопроса.

             Очевидно, что все возникающие противоречия в данном случае должны быть устранены в пользу бюджетного законодательства. "Финансовая" компонента так называемого законодательства не может существовать в отрыве от финансового законодательства.

             При всей значимости принципа бюджетного федерализма он не нашел четкого закрепления и в самом бюджетном законодательстве. Бюджетный кодекс устанавливает лишь отдельные элементы бюджетного федерализма,              во-первых, устанавливая принципы бюджетной системы (например разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы),            во-вторых, устанавливая принципы межбюджетных отношений (статья 129),          в-третьих, принципы бюджетного процесса.

             В качестве существенного недостатка действующего законодательства следует отметить фактически сложившуюся автономность бюджетного                    и налогового законодательства. Современной тенденцией развития налогового законодательства является постепенное, но последовательное сужение налоговой базы регионального уровня и соответственно расширение налоговой базы федерального уровня. При этом основной объем публичных расходов (прежде всего социального характера) по-прежнему приходится                         на региональный и местный уровни.

             Бюджетный федерализм, как он начал складываться в первой половине 1990-х гг., - федерализм ассиметричный. В то же время федерализм                        как общеправовой принцип и бюджетный федерализм как принцип финансового права предполагают равенство субъектов Федерации. Всякое неравенство субъектов приводит к ассиметрии и, как следствие, начинается дрейф в сторону конфедеративного государства, что может привести к развалу Федерации (как это было, например, с Югославией).

            В связи с этим необходимо отказаться от порочной практики заключения двусторонних соглашений (Россия - субъект Федерации) по вопросам бюджетного регулирования.

 

 

3.  Основные  задачи бюджетного федерализма.  Вертикальное и горизонтальное  выравнивание.

 

           Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов», но между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемых проблем необходимо выявление их иерархической соподчиненности.

            Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией ее субъектами, органами местного самоуправления, основанные на их противоречивой взаимосвязи.

Бюджетное регулирование,  в свою очередь, представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях  обеспечения ее сбалансированности. Оно является неотъемлемой ее составляющей, главные формы регулирования – достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.

              Под вертикальной сбалансированностью (выравниванием) понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и доходным потенциалом бюджетов каждого уровня по вертикали: федеральный бюджет – субфедеральные бюджеты – местные бюджеты.

             В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.

Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной  сбалансированности. Оно сочетается с горизонтальной сбалансированностью  бюджетов.

            Горизонтальная сбалансированность (выравнивание) – устранение несоответствия между бюджетными расходами и их доходным покрытием в рамках бюджетов одного уровня (по горизонтали), вызванного объективными причинами.

             Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Они обусловлены существенными различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровней затрат и большей дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.

            Существенное воздействие на предоставление каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождавшиеся на начальных этапах массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция органов власти и управления региона по отношению к рыночным изменениям.

             Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием, или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

             Существенно различаются финансовые инструменты вертикального и горизонтального выравнивания.

Для вертикального регулирования  бюджетной системы используются налоги.

Финансовые инструменты  вертикального регулирования –  собственные (полностью поступающие  в один уровень бюджета) и закрепленные (поступающие в несколько видов  бюджета) налоги.

             Примерами собственных налогов являются: НДС, акцизы на нефть и газ, которые полностью поступают в федеральный бюджет. Для региональных бюджетов собственные налоги – это налог на имущество юридических лиц, транспортный, на игорный бизнес. Для местных бюджетов – это налог на землю и на имущество физических лиц. Примерами закрепленных или разделяемых налогов являются налог на прибыль (при ставке 20% 2,5% идет в федеральный бюджет, а 17,5% - в бюджет субъекта РФ), НДФЛ – поступает в региональные бюджеты, которые делятся им с местными бюджетами; разделяются также налоги на малый бизнес, на добычу природных ископаемых и т.д.

            Финансовые инструменты горизонтального  регулирования – межбюджетные  трансферты или финансовая помощь, которая во всех формах является, как правило, безвозмездной и безвозвратной, однако она различается по целям:

1. дотации (нецелевая помощь, предоставляемая для общего бюджетного  выравнивания);

2.  субвенции (целевая  помощь);

3.  субсидии (долевая помощь);

4.  бюджетные кредиты  (возвратные, но недорогие, 1/4 от ставки  рефинансирования ЦБ РФ);

5.  новые отрицательные  трансферты – изъятие половины  о 1,3 превышения средних налоговых  доходов для выравнивания бюджетной  обеспеченности местных бюджетов;

6. субвенции на выполнение  межмуниципальных функций (школьный  автобус).