Бюджетно-налоговая политика государства: механизм, последствия и эффективность

Недискреционная фискальная политика – автоматическое изменение названных величин в результате циклических колебаний совокупного дохода. Она предполагает автоматическое увеличение (уменьшение) чистых налоговых поступлений в госбюджет в периоды роста (уменьшения) ВВП, которое оказывает стабилизирующее воздействие на экономику.

Чистые налоговые поступления представляют собой разность между величиной общих налоговых поступлений в бюджет и суммой выплаченных правительством трансфертов.

При недискреционной фискальной политике бюджетный дефицит и  излишек возникают автоматически, в результате действия встроенных стабилизаторов экономики.

"Встроенный" (автоматический) стабилизатор - экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики правительства. В качестве таких стабилизаторов обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов и система участия в прибылях.⁵

Степень встроенной стабильности экономики непосредственно зависит от величин циклических бюджетных дефицитов и излишков, которые выполняют функции автоматических "амортизаторов" колебаний совокупного спроса. ⁶

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Бюджетно-налоговая политика 1990-2011 г.

2.1 История формирования  фискальной политики в стране.

 Россия унаследовала  бюджетную систему централизованного  унитарного государства. С началом  реформ старая система вступила в противоречие с федеративной сущностью новой России и превратилась в источник напряженности в отношениях между центром и регионами.⁷                                                                                                                                                 

В эпоху СССР процесс «согласования» бюджетов разных уровней представлял собой утверждение вышестоящими властями доходов и расходов, который завершался их «сведением» в единый бюджет. При этом устанавливались индивидуальные для каждого региона пропорции разделения  налогов между бюджетами разных уровней, необходимые для финансирования  расходов.

 Реформирование централизованной  бюджетной системы Российской Федерации началось в 1991 г., когда были приняты законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»⁸ и «Об основах налоговой системы в РСФСР»⁹. Хотя эти законы  так и не вступили в действие, именно они ввели  основополагающие принципы бюджетного федерализма.

 В 1991–1993 гг. власти  проводили линию на усиление бюджетной самостоятельности регионов и децентрализацию налогово-бюджетной системы. Однако его слабая управляемость, отсутствие целостной концепции бюджетных реформ, уступки федерального центра региональным властям только усилили дисбаланс бюджетной системы.

 Стабилизация к началу 1994 г. политической ситуации стали предпосылками для более последовательного проведения принципов бюджетного федерализма. В Конституции РФ заложена конституционная модель бюджетного федерализма в России, предусматривающая разграничение и самостоятельность бюджетов трех уровней: общего государственного федерального; субъектов Федерации (республик, краев, областей, автономных округов, городов федерального значения); местных.

Субъектам Федерации  предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты. При этом максимальная ставка «регионального» налога  была ограничена 22% (для финансовых организаций — 30%).

 Вводились единые нормативы отчислений из федеральных налогов в бюджеты регионов (в основном НДС) на уровне 25% от собранного на территории.   Была создана нормативная база введения региональными и местными властями собственных налогов.

 В составе федерального  бюджета был образован Фонд  финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) должны  были распределяться между субъектами.                                                                    

В 1995–1996 гг. происходили стабилизация межбюджетных пропорций, адаптация национальной бюджетной системы к  новым принципам регулирования, сокращение чиновничьего произвола в распределении федеральной помощи (если в 1994 г. через ФФПР регионы получили 23% общего объема перечислений из федерального бюджета, то в 1996 г. — уже 47%). Однако механизм бюджетного выравнивания не стал стройнее, а ежегодные корректировки были незначительны и непоследовательны.

Увеличивался  дефицит, для  его покрытия пришлось  резко  увеличить размещение облигаций, причем значительная часть выручки от новых  выпусков уходила на погашение долгов по прежним сериям. В результате большая часть сбережений населения  и фирм через банки оказалась  вложена в   государственные  ценные бумаги, что привело к катастрофической нехватке  заемных средств для  реального сектора. Одновременно государственный  долг увеличивался очень быстрыми  темпами, и к первой половине 1998 г. проблема его погашения достигла  критической остроты. Ситуация усугубилась оттоком иностранных капиталов с российского финансового рынка. Справиться с бюджетным дефицитом и решить  проблему погашения государственного долга не удалось. Это и привело в августе 1998 г. к отказу правительства платить по своим обязательствам.

 Начавшийся после августовского кризиса экономический рост в сочетании со значительным повышением мировых цен на нефть привели к повышению бюджетных доходов.

  В 2000-х. бюджетная ситуация продолжала улучшаться:  принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс прямо запрещает использование кредитов Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ для покрытия дефицита государственного бюджета.

 Главным достижением правительства   в 2000 г. стало проведение налоговой и тарифной реформ. Введение в России самых низких в Европе ставок подоходного налога с физических лиц (13 %) и снижение налога на прибыль организаций (до 35 %) повышали уровень доверия между государством и налогоплательщиками, государством и бизнесом и способствовали выведению экономики из тени и росту собираемости налогов. Бюджет 2001 г. стал первым бездефицитным бюджетом за всю постсоветскую историю России. Экономика демонстрировала множество признаков достаточно устойчивого роста. 5-процентный рост ВВП в 2001 г. был одним из самых высоких в мире. Росли промышленное производство, потребительские расходы, розничная торговля, снижалась безработица,  и темпы инфляции не выходили за бюджетные параметры. Россия получала дополнительные доходы от высоких мировых цен на нефть, вдвое увеличила золотовалютные резервы.  Утратила свою прежнюю болезненность проблема уплаты налогов в бюджет. В 2000—2002 гг. резко улучшилась ситуация с поступлением налогов в бюджет, что позволило 90 % расходов бюджета покрывать за счет налоговых поступлений. Создавались резервы, с помощью которых можно обеспечить платежи будущих периодов.  Бюджеты страны, начиная с 2002 г. стали приниматься с профицитом.¹⁰ 

 Налоговая реформа оказала влияние на всю последующую экономическую политику.  Именно она предопределила и появление дела ЮКОСа в 2003 году, и «нефтяное изобилие» 2007—2008 годов, и быстрое восстановление экономики после кризиса 2008—2010 годов. Ключевые моменты реформы — введение системы экспортных пошлин и НДПИ для нефтяных компаний, усиление налогового администрирования, ликвидация «внутренних оффшоров», перераспределение доходов от региональных бюджетов к федеральному и «налоговая централизация».   С 1 января 2004 года упразднялись  чукотские, мордовские и калмыцкие налоговые льготы по налогу на прибыль. Этим «внутренним оффшором» пользовались ЮКОС, «Сибнефть», сэкономившие на этом в 2002 году $1,5 млрд налога на прибыль.

 В марте 2003-го Минфин представил  план налоговой реформы на 2003—2005 годы. Суть предложений заключалась в снижении базовой ставки НДС с 20 % до 18 % с сохранением льготной 10-процентной ставки (100 млрд руб., или 0,7 % ВВП выпадающих доходов бюджета). Упрощение возврата НДС при капстроительстве снижало налоговую нагрузку еще на 60 млрд руб., или на 0,4 % ВВП, отмена налога с продаж,— на 0,4 % ВВП, другие решения — еще на 0,5 % ВВП. В сумме это давало требуемые 2 % ВВП снижения налоговой нагрузки на экономику.       Планировалось и снижение в 2006 году НДС до 16 % (с ликвидацией всех льгот) — но этого так и не произошло. В апреле 2004 года правительство завершило налоговую реформу. Снижение налогов было компенсировано ростом налоговой нагрузки на нефтяную отрасль — ростом экспортных пошлин и НДПИ

 Отмечу, что аналогичное  повышение налогового бремени  для «Газпрома», которое в 2006—2011 годах Алексей Кудрин пытался  увязать с решением различных финансовых проблем правительства, ему удалось согласовать с правительством  только перед самой отставкой и под угрозой дисбаланса предвыборного бюджета 2012 года.

 В 2001 году министр финансов Алексей Кудрин предпринял  попытку перевести допдоходы 2001 года в финансовый резерв 2002 года. А в 2003 году Минфин предложил трансформировать финансовый резерв в стабилизационный фонд. Большая часть резервного фонда была потрачена на антикризисные мероприятия  2009 года.

 В 2004. в Бюджетном  кодексе была изменена бюджетная  классификация, делавшая расходы  более прозрачными. В 2006 году эта реформа дополнена новыми предложениями — «раздельным учетом нефтегазовых (сырьевых) и ненефтегазовых доходов» федерального бюджета, а сам бюджет был переведен на трехлетнее планирование

 Но так и не удалось обеспечить ритмичность исполнения федерального бюджета. Значительная часть расходов концентрируется во второй половине года, что создает стимулы израсходовать средства любой ценой.

 В 2000-2006 годах расходы  консолидированного бюджета Российской  Федерации увеличились с 2 трлн. рублей до 8,4 трлн. рублей. Рост объема расходов происходил  адекватно росту валового внутреннего продукта и не сопровождался существенным повышением зависимости бюджета от конъюнктуры мировых рынков нефти и газа.

 В Таблице (см. приложение  А)  приведены данные о величине и структуре доходов расширенного правительства в Российской Федерации (доходы всех бюджетов и внебюджетных фондов бюджетной системы) в 2005 - 2010 годах. Из представленных данных видно, что величина налоговых доходов (рассчитываемая как сумма поступлений всех налогов, сборов, таможенных пошлин, страховых взносов на обязательное государственное социальное страхование и прочих платежей, имеющих квазиналоговый характер) на протяжении последних шести лет существенно снизилась - с 36,5% ВВП в 2005 году до 31,7% ВВП по итогам 2010 года.¹¹ 

Из диаграммы (см. приложение Б) видно, и налоговые поступления, и доходы всего в 2010 году снизились по сравнению с 2005 годом. Видимо, снижение произошло из-за уменьшения налоговых поступлений (в основном, налога на прибыль организаций), в связи с экономическим кризисом, начавшимся в 2008 году.

При этом по-прежнему существенную долю доходов бюджета продолжают составлять доходы, получаемые от обложения  налогами и пошлинами добычи и  экспорта нефти и нефтепродуктов. (см. приложение В)

Из диаграммы (см. приложение Г) видно, что  доходы от налогов и  пошлин, связанных с обложением нефтепродуктов все еще занимают малую часть  в общих налоговых поступлениях, но предпринимаются шаги по увеличения налоговой нагрузки на нефтегазовую отрасль.

 

2.  Итоги Бюджетно-налоговой политики Российской Федерации  за 

2011 г. И ее  основные направления и изменения за 2012-2014 г.

Основными направлениями и изменениями налоговой политики на 2011 год являлись:

1. Налоговое стимулирование  инновационной деятельности¹²

1.1. Снижение тарифов страховых  взносов на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование

Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах  в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного  медицинского страхования и территориальные  фонды обязательного медицинского страхования" были установлены пониженные тарифы страховых взносов для некоторых организаций.

Выпадающие доходы государственных  внебюджетных фондов в связи с  применением пониженных тарифов  страховых взносов компенсируются за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых  из федерального бюджета.

1.2. Уточнение порядка  учета расходов на научные  исследования и (или) опытно-конструкторские  разработки

Принят Федеральный закон  от 7 июня 2011 г. N 132-ФЗ "О внесении изменений  в статью 95 части первой, часть  вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий  для инновационной деятельности и статью 5 Федерального закона "О  внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации  и отдельные законодательные  акты Российской Федерации".

В целях создания механизма  администрирования налоговыми органами расходов на НИОКР по перечню, установленному Правительством Российской Федерации, учитываемых в размере фактических  затрат с коэффициентом 1,5, предусматривается, что налогоплательщики, использующие указанный порядок учета расходов, должны будут представлять в налоговый  орган отчет о выполненных НИОКР.

1.3. Сокращение перечня  документов, необходимых для подтверждения  правомерности применения нулевой  ставки НДС при экспортных  операциях

1.4. Создание благоприятных  условий налогового администрирования.