Экологический контроль

     4 Муниципальный и общественный экологический контроль

     Важность  организации и осуществления  муниципального экологического контроля обусловлена тем обстоятельством, что источники вредных воздействий на состояние окружающей стороны расположены на территориях муниципальных образований и многие экологические проблемы носят прежде всего локальный характер.

     Требования  о муниципальном экологическом  контроле предусмотрены в экологическом законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении и в иных актах.

     Общие требования о муниципальном экологическом  контроле предусмотрены Законом об охране окружающей среды (ст. 68). Закон устанавливает, что муниципальный экологический контроль на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Осуществляется такой контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

     Полномочия  по обеспечению муниципального экологического контроля установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, важные задачи по охране окружающей среды могут быть решены посредством контроля за использованием земель на территории муниципального образования. В соответствии с Земельным кодексом РФ органы местного самоуправления играют активную роль на стадии согласования отвода земельного участка под строительство.

     Во  взаимодействии с территориальными подразделениями государственных органов, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель, органы местного самоуправления не допускают самовольного занятия земельных участков; следят за соблюдением установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением; принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства; обеспечивают выполнение экологических требований при отводе земель; контролируют соблюдение таких требований при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов.

     Для реализации полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, в том числе по осуществлению муниципального экологического контроля, в структуре этих органов создаются отделы по охране окружающей среды, вводится должность заместителя главы администрации по вопросам экологии и санитарии.

     С учетом того, что человек, его права  и свободы являются высшей ценностью, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, а также в связи с низкой эффективностью реализации экологической функции государством в российском экологическом праве остро стоит проблема разработки и осуществления современной концепции общественного экологического контроля.

     В формируемом правовом механизме  взаимодействия общества и природы имеется существенный сдвиг в направлении его демократизации. Важно то, что граждане и общественные экологические объединения получили некоторые возможности участвовать в рамках права в обеспечении выполнения или контроле за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений. Речь идет о возможностях реализации ими контрольных функций в рамках ряда следующих процедур, в большей или меньшей степени урегулированных в законодательстве.

     Общественные  контрольные функции по проверке выполнения экологических требований реализуются также в рамках общественных слушаний по результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, общественной экологической экспертизы.

     Важной  формой осуществления общественного  экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие экологические права и законные интересы в суде. С проведением общественного экологического контроля может быть связано также обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.

     Повышению эффективности экологического контроля в России способствовало бы развитие сотрудничества и взаимодействие всех органов контроля, особенно государственного и общественного, с органами прокуратуры.

     5 Федеральный экологический контроль: взгляд в прошлое, оценка настоящего и перспективы развития.

     Система экологического контроля в настоящее  время в России разрушена почти  до основания, а строительство новой идет медленными темпами с неизбежными ошибками и просчетами. Стремление построить четкую, простую и эффективную схему взаимодействия государственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля приводит лишь к усложнению действующего природоохранного законодательства, усилению его несоответствия с другими отраслями права и степени его декларативности, резкому снижению эффективности правоприменения.

       Эксперименты, проводимые ранее  в этой сфере, показывают, что  реформаторы в очередной раз наступают на одни и те же «грабли».

       В 1985 году в СССР проводился  общесоюзный эксперимент по созданию  единой системы государственного  контроля. В 26 городах страны в  нем участвовали по нескольку промышленных предприятий разных отраслей, в деятельность которых не вправе были вмешиваться ни один из 22 существующих в то время государственных контролирующих органов. Как и следовало ожидать, экономические интересы предприятий и отраслей промышленности пришли в некоторое противоречие с государственными интересами и этот эксперимент тихо умер, не оставив заметного следа в истории.

       Всем нам известные также постоянные  эксперименты над Госкомэкологией, созданной в 1988 году историческим постановлением №32 с символическим названием - «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Этот комитет несколько раз прообразовывался, то сливаясь, то разделяясь с природноресурсными ведомствами, Госкомгидрометом и иными государственными структурами, в итоге все равно оставаясь самостоятельным комитетом, но теряя при этом некоторые свои контрольные и управленческие функции. История показала, что за 11 лет существования Госкомэкологии России этот государственный орган, несмотря на постоянные реорганизации и сокращения штатов, сумел создать не идеальную, но все же более или менее работоспособную систему управления охраной окружающей среды в стране.

       Указ Президента России от 17 мая  2000 года разрушил эту систему,  и ее реанимация началась уже  с уклоном под цели природопользования  и интересы частного капитала.

       Министерство природных ресурсов  РФ, которому было поручено осуществлять экологический контроль в России, вплоть до 2004 года добросовестно пыталось совместить несовместимое - обеспечивать безоглядную эксплуатацию природных ресурсов одновременно с заботой о сохранении качества окружающей среды. При этом следует отметить, что получив резкое снижение эффективности государственного экологического контроля, руководство МПР РФ все же понимало необходимость привлечения к решению проблем окружающей среды населения и общественных организаций. В системе министерства действовали 5 общественных советов, при Главных управлениях природных ресурсов и охраны окружающей среды в субъектах федерации в соответствии с приказом министра МПР РФ были созданы Консультативные общественные советы во главе с руководителями местных общественных организаций. МПР РФ провел ряд массовых экологических мероприятий федерального масштаба, в том числе Всероссийскую конференцию по экологической безопасности и 3-й Всероссийский съезд по охране природы. Причем, на съезде, несмотря на жесткое курирование секций заместителями министра, 6 секций приняли резолюцию о восстановлении самостоятельного государственного органа по охране окружающей среды.

       Эти и другие требования общественности  были все же услышаны Президентом РФ. Проблемы экологии стали в 2003 году темой очередного заседания Государственного Совета при Президенте России, по результатам которого приказом Министра природных ресурсов России создается Государственная Служба по охране окружающей среды, как подразделение в составе самого министерства во главе с тремя заместителями министра.

      2004 год ознаменовался очередной  структурной перестройкой государственного аппарата в этой и других сферах управления, в результате которой функции управления природопользованием и охраны окружающей среды опять разделены. В структуре правительства созданы управление по социальным вопросам и охране окружающей среды и управление по природопользованию. В новом составе Государственной Думы Федерального Собрания РФ сохранены самостоятельные Комитет по экологии и Комитет по природным ресурсам.

       Министерство природных ресурсов  РФ, лишившись функций контроля, приобрело в своем составе  на правах юридически самостоятельных  структур Управление по контролю  за природопользователями (Росприроднадзор) и три агентства по природным сферам: водным ресурсам, лесам, недрам. При этом функции лицензирования (выдачи, контроля и аннулирования лицензий на использование природных ресурсов), как один из основных рычагов воздействия на нарушителей природоохранного законодательства, оказались у агентств, а не у контролирующего управления.

       Но самое серьезное нововведение  – появление в России новой  Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), подчиненной напрямую Правительству РФ и соединяющей в себе полномочия четырех контролирующих ведомств: горного и промышленного надзора Госгортехнадзора РФ, экологического контроля МПР РФ , надзора в сфере ядерной и радиационной безопасности Госатомнадзора РФ и энергетического надзора Минэнерго РФ. Причем Положение об этой службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 года №401, содержит в себе загадочную фразу, дающую новому ведомству право «осуществлять контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия…».

       Идея соединения полномочий таких  мощных надзорных органов, диффузии функций обеспечения промышленной и экологической безопасности, безусловно, заслуживает самой высокой оценки. Тем более, что в России чем больше контролирующих служб, тем менее эффективность их контроля, и есть проблема сокращения их числа и проблема снижения расходов бюджета на их содержание.

     Возникает вопрос : «Может ли федеральная служба , имеющая 40 человек в центральном аппарате и по 20 штатных единиц в субъектах федерации, справиться с тенденцией ухудшения экологической обстановки в стране?». К тому же необходимо работать в условиях межведомственных конфликтов, противоречивости, декларативности и аморфности действующего законодательства. Не проще ли и не надежнее ли создать на ее базе действительно мощную федеральную независимую службу, передав ей все полномочия по государственному экологическому надзору, контролю и управлению природоохранной деятельностью, передав ей функции и штатную численность (2740 чел.) Росприроднадзора МПР РФ.

       Но самый главный вывод из  всего вышеизложенного: исполнительная  власть РФ в своих экспериментах  опять поставила «телегу впереди  лошади». Учитывая исторический опыт, приходится обоснованно опасаться , что этот очередной эксперимент с благими намерениями создания эффективной надзорной службы опять закончится неудачей.

       Проблема здесь заключается в  том, что для успешной перестройки  системы государственного управления требуется предварительно создать правовое поле для этого, а потом уже менять систему фактических правоотношений в обществе. В нашем случае необходимо принять федеральный закон «Об экологической безопасности», установить срок его введения минимум в 2 года, в течение которых разработать и ввести в действие сотни нормативных актов, регулирующих вопросы совместного надзора в указанных областях. То есть, требуется обеспечить корреляцию отраслей права по экологическому, технологическому, атомному и энергетическому надзору.

       При фактическом отсутствии такового  в настоящее время уже пошел  процесс взаимного отталкивания  этих направления государственного  надзора. В частности, территориальные управления Ростехнадзора вопреки наименованию федеральной службы исключили из своей вывески слова «атомный надзор» и переставили на второе место надзор экологический. Каждая из искусственно сведенных вместе служб осуществляет свою самостоятельную кадровую политику, правовое регулирование контрольной деятельности. И они, как на первый взгляд ни странно, правы, поскольку действуют в полном соответствии с отраслевыми федеральными законами и сотнями федеральных подзаконных актов, которые невозможно быстро изменить. А это означает, что стагнация данного органа может продлиться не один год.

       И самое главное, следует на  этом прекратить всякие эксперименты  над этим государственным органом,  предоставив ему возможность  стабильной работы на протяжении 10 лет с ежегодной оценкой ее эффективности.¹