Государственное регулирование предпринимательской деятельности

3. Государственный контроль предпринимательской деятельности

В механизме государственного регулирования предпринимательской  деятельности важное место принадлежит  государственному контролю как одному из средств государственного регулирования  экономики и предпринимательской  деятельности1. Прежде чем приступить к характеристике государственного контроля за предпринимательской деятельностью, следует несколько слов сказать о понятиях контроля и надзора.

Понятие «контроль» дословно означает «постоянное наблюдение, проверка чего-либо». Поэтому государственный контроль представляет собой систему проверки и наблюдения в той или иной сфере осуществления государственной власти. Государственному контролю противопоставляется общественный (негосударственный) контроль.

Наука административного права выделяет два вида контрольной деятельности: контроль и надзор. Государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью, является одной из форм реализации функций органов исполнительной власти. Говоря о соотношении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», мы придерживаемся высказанного в литературе мнение о том, что государственный надзор есть особый вид государственного контроля. Вот что пишет по этому поводу Д.   Н.   Бахрах:   «Надзор - это  ограниченный,   суженный  контроль». Далее авторитетный ученый отмечает, что в России существует три типа надзора: а) судебный; б) прокурорский; в) административный. Последний - самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается от судебного и от прокурорского надзора. 
В итоге Д. Н. Бахрах формулирует следующее определение административного надзора: «Административный надзор - надве-домственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм»1. Аналогичное мнение было высказано А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, которые считают, что административный надзор является разновидностью государственного контроля, суть которого состоит в наблюдении за исполнением всеми лицами (в том числе должностными) действующих в сфере управления правил (норм)2.

Административный надзор обладает своими особенностями.

Во-первых, субъектами надзорной  деятельности являются структурные  подразделения государственной  администрации, субъекты исполнительной власти.

Во-вторых, основная цель административного  надзора - обеспечение безопасности граждан,  организаций и общества.

В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен  на соблюдение специальных правил, а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами  производится систематически.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными  надве-домственными полномочиями.

В-шестых, административный надзор связан с широким применением  мер административного принуждения.

Таким образом, государственный  контроль (надзор) в сфере предпринимательства  есть система проверки и наблюдения за соблюдением субъектами предпринимательской  деятельности и органами государственной  власти требований нормативных правовых актов при осуществлении предпринимательской  деятельности, а также при ее управлении.

В действующем законодательстве отсутствует общее (универсальное) определение понятия государственного контроля и надзора.  Существуют различные виды контроля и надзора в зависимости от сферы применения. К ним относятся, в частности: 
а)  банковский надзор; 
б)  бюджетный контроль; 
в)  валютный контроль; 
г)  государственный метрологический контроль (надзор); 
д)  государственный строительный надзор; 
е)  контроль безопасности при использовании атомной энергии; 
ж)   контроль объектов, признаваемых опасными, а также осо 
бо важных и режимных объектов; 
з)  налоговый контроль; 
и) санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль; 
к) страховой надзор; 
л) таможенный контроль; 
м) транспортный контроль; 
н) финансовый контроль.

Как видно, даже этот далеко неполный перечень видов контроля и  надзора представляет собой огромный нормативный массив для исследования и анализа. Это позволяет ограничиться лишь общими положениями о контроле (надзоре) и рассмотреть некоторые  виды государственного контроля в сфере  предпринимательской деятельности. 
В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль преследует цель предупреждения и профилактики соблюдения параметров предпринимательской  деятельности. 
Текущий контроль имеет цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности.

Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов  в сфере предпринимательства. 
С учетом того, кем осуществляется государственный контроль, а также характера полномочий контролирующих органов можно выделить контроль: 
Президента РФ; 
органов законодательной (представительной) власти; 
органов исполнительной власти; 
органов судебной власти (включая конституционный контроль); 
прокурорский (надзор); ведомственный (надзор).

Принимая во внимание объем контролируемой деятельности, выделяют общий и специальный контроль. Большинство видов осуществляемого контроля  носит специальный характер  (например, бюджетный, валютный, налоговый, страховой, финансовый и др.). К общему можно отнести судебный контроль и прокурорский надзор.

Существуют и другие виды контроля (надзора). В литературе называют непосредственный (прямой) контроль за предпринимательской деятельностью и опосредованный контроль. Так, непосредственным контролем за предпринимательской деятельностью является банковский, валютный контроль, государственный строительный надзор и др. К опосредованному контролю можно отнести, например, контроль, осуществляемый органами законодательной и исполнительной власти.

Учитывая тенденцию к  усилению контроля за предпринимательской деятельностью, государство принимает меры по защите прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности от злоупотреблений со стороны контролирующих органов. В этом плане показательным является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) (в ред. от 30 декабря 2006 г. № 266-ФЗ)'. Сфера действия названного Закона весьма ограниченна. В силу с п. 1 ст. 1 данный Закон регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации. 
Закон №   134 не применяется: 
- к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора); 
- к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе; 
- к отношениям, связанным с проведением бюджетного, валютного налогового контроля, а также иных видов специального контроля (надзора).

Действие Закона о защите прав юридических лиц ограничено также в контексте определения  понятия «государственный контроль (надзор)».   В целях Закона государственный контроль (надзор) представляет собой проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (ст.  2 Закона №   134).

Коротко остановимся на характеристике отдельных положений Закона. Начнем с того, что в Законе от 8 августа 2001 г. №134 (ст. 3) сформулированы основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Среди них можно назвать принципы: 
- презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального  предпринимателя; 
- открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора); 
- соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля  (надзора); 
- периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока; 
- ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации; 
- недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований; 
- недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.

Заслуживает внимания гл. 2 Закона «Требования к организации и  проведению мероприятий по контролю». В частности, отметим ряд принципиальных требований:

а)   мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю;

б)   продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать одного месяца (в исключительных случаях этот срок может быть продлен,  но не более чем на один месяц);

в) в отношении одного юридического лица или индивидуального  предпринимателя каждым органом  государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз  в два года. В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю проводится не ранее чем через три года с момента его государственной  регистрации.

В целях зашиты прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей Закон (ст. 8) устанавливает ограничения  по проведению мероприятий по контролю (дополнительные гарантии). При проведении указанных мероприятий должностные  лица органов государственного контроля  (надзора) не вправе:

• проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора),  от имени которого действуют должностные лица;
• осуществлять плановые проверки в случае отсутствия должностных лиц, или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;
• требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
• требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
• распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
• превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.

В Законе (гл. 3) подробно прописаны  права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). В частности, они  имеют право: 
- непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; 
- получать информацию, предоставление которой предусмотрено настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами; 
- знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля  (надзора);

- обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

    Законодательство о контроле (надзоре) состоит из большого числа нормативных правовых актов различной юридической силы, регулирующих разные виды контроля (надзора). Однако до сих пор отсутствует федеральный закон, закрепляющий основы государственного контроля (надзора) в сфере экономики и предпринимательства.