Правовое положение центрального банка Российской Федерации в системе органов государственной власти

 

Высшим органом Банка  России является Совет директоров –  коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка России и осуществляющий руководство  и управление Банком России.

Члены Совета директоров работают на постоянной основе в Банке России.

Члены Совета директоров назначаются на должность сроком на 4 года Государственной Думой  по представлению Председателя Банка  России, согласованному с Президентом  Российской Федерации. Члены Совета директоров освобождаются от должности до истечения указанного срока также Государственной Думой.

Совет директоров выполняет  следующие функции:⁸

1) во взаимодействии  с правительством РФ разрабатывает  и обеспечивает выполнение основных  направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

2) утверждает годовой  отчет Банка России и представляет  его Государственной Думе;

3) рассматривает и  утверждает смету расходов Банка  России на очередной год, а  также произведенные расходы,  не предусмотренные в смете;

4) определяет структуру Банка России;

5) принимает решения:

- о создании и ликвидации учреждений и организаций Банка России;

- об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций;

- о величине резервных требований;

- об изменении процентных ставок Банка России;

- об определении лимитов операций на открытом рынке;

- об участии в международных организациях;

- об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих;

- о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих;

- о применении прямых количественных ограничений;

- о выпуске и изъятии банкнот и монет из обращения, об общем объеме выпуска наличных денег;

- о порядке формирования резервов кредитными организациями;

6) утверждает внутреннюю структуру  Банка России;

7) определяет условия допуска  иностранного капитала в банковскую  систему Российской Федерации  в соответствии с федеральными  законами.

В целях совершенствования денежно-кредитной системы Российской Федерации при Банке России создается Национальный банковский совет. Этот орган в отличие от Совета директоров является консультативным. Национальный банковский совет состоит из представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Банка России, кредитных организаций, а также экспертов.

Министр финансов Российской Федерации  и министр экономики Российской Федерации входят в Национальный банковский совет по должности.

Национальный банковский совет  выполняет следующие функции: ⁹

- рассматривает концепцию совершенствования банковской системы Российской Федерации;

- рассматривает проекты основных направлений единой государственной, денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, дает по ним заключения и анализирует итоги их выполнения;

- осуществляет экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в области банковского дела;

- рассматривает наиболее важные вопросы регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций;

- участвует в разработке основных принципов организации системы расчетов в Российской Федерации.

Председателем Национального банковского  совета является Председатель Банка  России.

 

1.3 Структура  Банка России

 

Центральный банк Российской Федерации образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В соответствии с Федеральным  законом «О Центральном банке  Российской Федерации (Банке России)» (статья 83) в систему Банка России входят центральный аппарат (ЦА), территориальные учреждения (ГУ (НБ)), расчетно-кассовые центры (РКЦ, ГРКЦ), вычислительные центры (ВЦ), полевые учреждения (ПУ), учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Банка России. ¹⁰

Центральный аппарат  Банка России включает департаменты и главные управления, являющиеся функциональными подразделениями  по основным направлениям деятельности.

В настоящее время  в структуре Центрального банка  Российской Федерации функционируют 25 департаментов: сводный экономический  департамент; департамент исследований; департамент бухгалтерского учета  и отчетности; департамент методологии и организации расчетов; департамент иностранных операций; департамент международных финансово-экономических отношений; департамент регулирования денежного обращения; департамент эмиссионно-кассовых операций; департамент валютного регулирования и валютного контроля; департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности; департамент пруденциального банковского надзора; департамент по организации банковского санирования; департамент инспектирования кредитных организаций; департамент организации и исполнения госбюджета и внебюджетных фондов; департамент контроля за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках; департамент операций на открытом рынке; юридический департамент; административный департамент; департамент информатизации; департамент телекоммуникаций; департамент подготовки персонала; департамент полевых учреждений; департамент внутреннего аудита и ревизий; департамент общественных связей; финансовый департамент. ¹¹

Подразделения Банка  России: главное управление безопасности и защиты информации; главное управление недвижимости; управление специальной связи; представительство Банка России в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Все эти подразделения  составляют центральный аппарат  Банка России.

Функции Банка России реализуются через функции его департаментов, а также территориальных учреждений. Банк России осуществляет свои функции главным образом через свои многочисленные подразделения, расположенные на всей территории России.

Территориальные учреждения Банка  России, не имея статуса юридического лица, не вправе принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров.

Территориальное учреждение имеет  внутреннюю структуру и функции, во многом повторяющие структуру и функции центрального аппарата Банка России. Но в связи с иным масштабом деятельности здесь есть некоторые отличия. Главное из них в том, что объем компетенции подразделений территориального учреждения значительно уже, если окончательное решение по тому или иному вопросу принимает Банк России. В этих случаях подразделения территориальных учреждений, как правило, только подготавливают решение. Например, функция государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности осуществляется и в центральном аппарате, и в территориальных учреждениях. В последних имеются управления или отделы, которые подготавливают документы, а затем отсылают их в центральный аппарат, где они попадают в департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности. Затем начинается процесс согласований с другими департаментами и только после этого председатель Банка России или один из его заместителей подписывает лицензию. Как правило, департаменты курируют соответствующие подразделения в территориальных учреждениях. Однако эти подразделения подчиняются только руководству самого территориального учреждения. Структура территориального учреждения зависит от той территории, на которой оно расположено, от количества обслуживаемых им кредитных организаций.¹²

Таким образом, Центральный банк РФ (Банк России) является верхним уровнем двухуровневой банковской системы в Российской Федерации, которая состоит из Банка России и коммерческих банков (и других кредитных организаций). Он подотчетен Государственной Думе Российской Федерации, которая назначает его Председателя, по представлению Президента России, и независим от исполнительных и распорядительных органов государственной власти. Центральный банк Российской Федерации образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Основными элементами системы Банка России являются центральный аппарат и территориальные учреждения.

 

Глава 2. Место ЦБ РФ в системе государственных органов

Конституционное право прежде всего предполагает публично-правовой характер правоотношений. Давая характеристику тому или иному субъекту с конституционной точки зрения, делаются попытки отнести его к одной из ветвей власти. В данной работе рассмотрим Банк России с конституционной точки зрения, рассматривая его как орган государственной власти. Таким образом, определим его место и роль в системе органов государственной власти РФ.            Говоря о месте и роли Банка России в системе органов государственной власти, нельзя не затронуть вопрос о взаимодействии Банка России с действующими органами государственной власти РФ. Это определяется тем, что некоторые органы государственной власти выполняют схожие функции с Банком России. В том числе многие функции органы государственной власти не могут выполнить без тесного взаимодействия с Банком России.         Независимость Центрального банка РФ при осуществлении им функций, установленных Конституцией РФ, является основой, главным принципом его конституционно-правового статуса. Согласно Конституции РФ Центральный банк РФ не входит ни в одну из ветвей власти, что дало основания некоторым авторам утверждать о наличии некоей четвертой ветви власти – «денежной власти», представленной Центральным банком РФ¹³. Конституционно-правовое оформление разграничения компетенции между Центральным банком и другими органами государственной власти по вопросам разработки единой кредитно-денежной политики основано на сочетании двух принципов: независимости принятия Центральным банком решений в рамках осуществления его основной функции и необходимости взаимодействовать, сотрудничать с другими органами государственной власти.            Как отмечает А.В. Ланцова, «издание Банком России нормативно-правовых и индивидуально-правовых актов, по существу, является законодательной реализацией конституционной функции Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля»¹⁴. В этой связи одним из главных вопросов становится вопрос о конституционно установленных пределах независимости Центрального банка РФ при осуществлении последним полномочий по банковскому регулированию и надзору.   Ряд исследователей полагают, что нормы Закона о ЦБ РФ¹⁵ противоречат Конституции РФ. Ставится под сомнение даже возможность регулирования полномочий Банка России Федеральным законом¹⁶.  Одним из важнейших полномочий, закрепленных законодателем за Центральным банком, является возможность издания Банком России по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, нормативных правовых актов, обязательных для органов государственной власти и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Закона о ЦБ РФ).         Как справедливо отметил В.С. Черников, Конституция РФ не устанавливает основных параметров системы управления банками, отсутствует также и закон по данному вопросу, «цели по регулированию банковской деятельности к основным функциям Центрального банка Конституцией РФ не отнесены, и следование им не является причиной «независимости» главного банка страны»¹⁷.      В этой связи представляется необходимым закрепление в Законе о ЦБ РФ нормы, содержащей четкое указание на место нормативных актов Банка России в системе нормативных актов (это может быть также и Федеральный закон о нормативных актах).        Фактически в рамках управления банковской системой страны Центральный банк РФ соединяет в себе три властные функции: нормотворческую, исполнительную и квазисудебную. В этой связи представляются обоснованными предложения Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина о необходимости распространения принципа разделения властей как методологического и на систему «денежной власти»¹⁸.    Такое разделение «денежной власти» вполне будет формально соответствовать Конституции РФ и установленному ею принципу независимости Центрального банка при принятии им решений (ст. 75 Конституции РФ).          Е.Н. Пастушенко полагает, что Банк России является особым независимым органом государственной власти специальной компетенции, не входящим ни в одну из трех ветвей власти (законодательную, исполнительную и судебную), и вся его деятельность, включая его деятельность как юридического лица, имеет публичный характер. 
Работа главного банка страны также не может осуществляться без непосредственного контакта с Правительством РФ, соответствующими министерствами и ведомствами.       Согласно ч. 2 ст. 21 Закона о ЦБ РФ министр финансов РФ и министр экономического развития РФ или по их поручению один представитель от Министерства финансов Российской Федерации и один представитель от Министерства экономического развития Российской Федерации участвуют в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса.С целью придания стабильности взаимоотношениям между Банком России и Правительством РФ по вопросам денежно-кредитной политики считаем необходимым дополнить ст. 27 Федерального конституционного закона о Правительстве РФ¹⁹ нормой, предоставляющей право председателю Центрального банка РФ или уполномоченному представителю Центрального банка РФ участвовать в заседаниях Правительства РФ по вопросам денежно-кредитной политики и вопросам, затрагивающим деятельность банковской системы, с правом совещательного голоса.      В некоторых случаях Правительству России предоставлено право давать Банку России поручения. Например, Банк России может осуществлять все виды банковских операций и сделок, необходимых для выполнения возложенных на него функций, как самостоятельно, так и по поручению Правительства России.         Существуют вопросы, по которым принимаемое Банком России решение должно быть согласовано с Правительством России: уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Сбербанка, не приводящее к сокращению какой-либо из указанных долей участия до уровня менее 50% плюс одна голосующая акция. 
Помимо взаимодействия на уровне высших федеральных органов государственной власти России, осуществлялась и продолжает осуществляться координация действий Банка России и федеральных министерств и ведомств, относящихся к исполнительной власти и непосредственно ответственных за реализацию правительственной экономической и денежно-кредитной политики. Среди них: Министерство экономического развития и торговли России, Министерство финансов России, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Федеральная таможенная служба РФ.     Основополагающее значение для денежно-кредитной системы России имеет координация взаимных действий Банка России и Минфина России. Обязательность координации действий Банка России и Минфина России по отдельным вопросам установлена в действующем законодательстве. Например, Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 21 ФЗ о ЦБ РФ). 
Банк России и Минфин России активно взаимодействуют в процессе реализации бюджетных отношений. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России. 
Минфин России совместно с Банком России проводит операции по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами; управляет в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию; разрабатывает с участием Банка России необходимые меры по регулированию рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации; проводит с участием Банка России государственную политику в области эмиссии и размещения государственных ценных бумаг. 
В соответствии с конституционными функциями Банка России необходимо расширить ныне существующие формы и полномочия Банка России в части взаимодействия с Президентом РФ, Федеральным Собранием России, Правительством РФ и Конституционным Судом России. Для этого Банк России целесообразно наделить правом законодательной инициативы и правом обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией России и федеральным законодательством. 
Исследователи правовой природы Банка России практически единодушно признали уникальный характер этой организации. Известно, что, с одной стороны, Банк России вправе совершать различные гражданско-правовые сделки, т.е. является субъектом частного права, а с другой - обладает властными полномочиями, т.е. является субъектом публичного права. 
В соответствии со ст. 1 Закона о ЦБ РФ Банк России осуществляет свою деятельность независимо от других федеральных органов государственной власти. Таким образом, законодатель фактически признал Банк России органом государственной власти. Любой орган государственной власти должен обладать компетенцией. Вывод, который следует из проведенного анализа, позволяет признать Банк России органом управления банковской системой Российской Федерации. Однако термин "орган управления" не в полной мере соответствует Конституции РФ, которая использует иную терминологию - органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Но все же представляется возможным использовать этот термин в настоящей статье, поскольку Банк России не включен ни в одну из указанных систем государственных органов. Именно поэтому его можно назвать иначе, в том числе органом управления банковской системой.    В правовой литературе до сих пор отсутствует единообразный подход при определении места Банка России в системе органов власти. 
В отношении поставленной проблемы в юридической литературе были высказаны следующие точки зрения. Во-первых, Банк России был назван органом государственного управления специальной компетенции²⁰. Во-вторых, по мнению Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина, ЦБ РФ является федеральным органом государственной власти, который не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои полномочия независимо от них. Компетенция Банка России по управлению кредитной системой названа автором «четвертой властью», которая существует наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью²¹. Аналогичная точка зрения обоснована рядом других авторов. Так, по мнению С.А. Авакьяна, Банк России является органом государственной власти. Он и государственная банковская система в целом названы данным автором банковской властью. ЦБ РФ является органом государственного управления, который не входит в систему органов исполнительной власти²². В-третьих, по мнению Я.А. Гейвандова, Банк России является органом государственного управления, но при этом не включен в систему органов государственной власти²³.    Представляется, что точка зрения Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина о том, что ЦБ РФ представляет собой четвертую власть, не соответствует Конституции РФ, ст. 10 которой предусматривает только законодательную, исполнительную и судебную власть. При этом упоминание о четвертой власти отсутствует. К такому же мнению приводит и анализ административных функций Банка России, основное содержание которых - управление банковской системой. В процессе осуществления этой деятельности ЦБ РФ вправе издавать подзаконные нормативные акты. Таким образом, характер деятельности Банка России сопоставим с деятельностью органов исполнительной власти, однако главный банк Российской Федерации не включен в их систему. Поэтому справедливой следует признать точку зрения о том, что Банк России является органом исполнительной власти, но при этом он не включен в систему органов исполнительной власти, а осуществляет функции самостоятельно²⁴. Как было сказано выше, более точно его следует назвать органом управления банковской системой Российской Федерации.     Полагаем, что для лучшего уяснения характера деятельности Банка России необходимо объединить однородные направления деятельности, сделав соответствующие обобщения.     Руководствуясь указанным системным подходом, необходимо выделить три основные функции Банка России: организаторскую функцию; нормотворческую функцию; функцию защиты гражданского оборота.

Вопрос о правовой природе ЦБ РФ, о его организационно-правовой форме активно обсуждается в юридической литературе и является дискуссионным. Вопросы эмиссии денежных средств, стабильности национальной валюты чрезвычайно важны для экономики страны, поэтому отмеченные конституционные положения свидетельствуют о государственном характере деятельности ЦБ РФ. Однако, ЦБ РФ обладает отдельными признаками, характеризующими его как некоммерческую организацию (юридическую лицо). Возникает и еще один вопрос: если ЦБ РФ - государственный орган, то к какой ветви власти его следует отнести?

В литературе по этому  вопросу сложилось несколько  позиций. Некоторые авторы считают ЦБ РФ исключительно субъектом публичного права, отвергая какие-либо частноправовые элементы в его природе²⁵. Ряд исследователей, наоборот, следуя принципу независимости, относят ЦБ РФ к юридическим лицам особого рода²⁶. Но подавляющее большинство авторов отстаивают тезис о «двуединой» правовой природе статуса ЦБ РФ. Мы также полагаем, что наиболее правильной является последняя точка зрения.

Судебная практика определяет ЦБ РФ как «важное федеральное ведомство» и при рассмотрении споров о признании его актов незаконными по аналогии применялось законодательство, регулирующее правотворческую деятельность органов исполнительной власти²⁷. Позднее суды стали применять в спорах с его участием процессуальное законодательство, применяемое для государственных органов: о подведомственности споров о признании акта государственного органа недействительным, о распределений обязанности по доказыванию законности своих решений (действий) и т.д.²⁸

Президиум ВАС неоднократно отмечал, что статус ЦБ РФ установлен Конституцией РФ, в ст. 75 которой определены его исключительные права на осуществление денежной эмиссии и основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Эти полномочия, а равно иные, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения²⁹.

В то же время, нередко  в официальных документах ЦБ РФ не включается в систему органов  исполнительной власти и как бы «стоит особняком». Например, согласно Регламенту Правительства РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается с учетом предложений федеральных органов государственной власти, ЦБ РФ, других органов и организаций, определяемых Правительством РФ³⁰. Из изложенной формулировки следует, что нормативный правовой акт не относит прямо ЦБ РФ к федеральным органам государственной власти, а указывает его обособленно, в особой группе субъектов, представленной в единственном числе исключительно ЦБ РФ. Данный подход наблюдается и на уровне федерального закона. Так, Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» согласно преамбуле «регулирует отношения между банками Российской Федерации, Агентством по страхованию вкладов, ЦБ РФ и органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках»³¹.