Правовое положение Центрального банка Российской Федерации в системе органов государственной власти

Независимость Центрального банка  РФ в осуществлении своих функций проявляется в том, что он не подчинен ни одному из органов государственной власти и в рамках своих полномочий самостоятелен в принятии решений. Все отношения с государственными органами осуществляются на началах сотрудничества. Пределы такой независимости, определены Конституцией РФ и конкретизированы в законодательстве о Центральном банке РФ. Изменения в отношении этой независимости могут осуществляться только законодательными средствами. Центральный банк не может быть неограниченно независим. Он осуществляет свою деятельность, исходя из интересов государства и общества.

Центральный банк РФ не подчинен ни одному из государственных органов. Однако в своей деятельности он подотчетен Государственной Думе. Она назначает  на должность и освобождает от должности по представлению Президента РФ Председателя Центрального банка РФ; назначает на должность и освобождает от должности члена Совета директоров; направляет и отзывает своих представителей в Национальный банковский совет; рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решения; принимает решение о проверке Счетной палатой финансово-хозяйственной деятельности Банка России; проводит парламентские слушания о деятельности Банка России и заслушивает доклады Председателя Банка России (ст. 5 Закона о Центральном банке РФ).

В мировой практике принято определять степень независимости центрального банка исходя из четырех критериев: назначение и увольнение управляющего; процедура формирования денежно-кредитной политики; цели политики центрального банка; ограничение на предоставление кредитов центральным банком. Исходя из этих критериев, можно попытаться определить степень независимости Центрального банка РФ. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ осуществляется Государственной Думой по представлению Президента РФ. Значит, в данном аспекте Центральный банк РФ не обладает независимостью.

Процедура формирования единой государственной денежно-кредитной политики также не дает оснований говорить о том, что Центральный банк РФ обладает значительной независимостью. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики разрабатываются Советом директоров Банка России, но рассматриваются в Национальном банковском совете и Государственной Думе (ст. 5 и 13 Закона о Центральном банке РФ). Вообще Национальный банковский совет является органом, значительно ограничивающим независимость Банка России, так как контролирует проведение Банком России денежно-кредитной политики. Цели деятельности Банка России закреплены в статье 3 Закона о Центральном банке РФ. Это защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы РФ, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Наличие такого широкого спектра целей говорит, о значительной независимости Центрального банка РФ в данном аспекте. Наконец, в соответствии со ст. 22 Закона о Центральном банке РФ ему запрещено предоставлять кредиты для финансирования дефицита федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Значит, в этом аспекте Центральный банк РФ обладает значительной независимостью. При анализе всех четырех критериев в совокупности можно прийти к выводу, что Центральный банк РФ все же не обладает по-настоящему высоким уровнем независимости от государства. Может быть, в том числе и этим обусловлен высокий уровень инфляции в России.

2. 3. Правовой режим имущества Центрального банка РФ

Правовой режим имущества  Центрального банка РФ является сложным  и противоречивым. Это связано  с двойственностью правового статуса самого Банка России. В соответствии со ст. 2 Закона о Центральном банке РФ уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом. Изъятие и обременение обязательствами данного имущества без согласия Банка России не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральным законом. ¹⁶

Как видно из текста статьи, имущество Центрального банка РФ является федеральной собственностью. Правовой режим федеральной собственности  определяется Гражданским кодексом РФ. В п. 3 ст. 214 ГК РФ указано: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса». В ст. 125 ГК РФ к ним относятся «органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов».

Таким образом, в правовом режиме имущества Центрального банка  РФ не было бы противоречий, если бы он являлся государственным органом. Однако, как мы уже выяснили, он государственным органом не является. Получается парадоксальная ситуация: Центральный банк РФ осуществляет полномочия все полномочия собственника, не будучи им.

Очевидно, что Центральный  банк РФ обладает на свое имущество  определенным вещным правом. Однако это право не является ни правом хозяйственного ведения, ни правом оперативного управления, так как в данном случае Центральный банк РФ обладает более значительными полномочиями. Фактически полномочия Центрального банка РФ в отношении принадлежащего ему имущества идентичны полномочиям собственника за одним исключением - согласно ст. 2 Закона о Центральном банке РФ Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом в соответствии с целями и в порядке, которые установлены данным Федеральным законом.

Также особенностью Центрального банка РФ является то, что он осуществляет свои расходы за счет собственных  доходов. В соответствии со ст. 11 Закона о Центральном банке РФ он получает доходы от осуществления банковских операций и сделок, а также от участия в капиталах кредитных организаций.

3 Взаимодействие Центрального Банка  РФ с Федеральным казначейством , Министерством Финансов

3.1. Цели и задачи Федерального казначейства

Экономическая политика государства в основном осуществляется с помощью финансово-кредитных рычагов, среди которых бюджетное планирование и бюджетный процесс являются одними из основных. Полное и своевременное исполнение бюджета по доходам и расходам – одна из основных задач государства. Органом, осуществляющим контроль над исполнением бюджета на всех его этапах, сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, регулирующим отношения между бюджетами различных уровней, является созданная в декабре 1992 г. новая структура – Федеральное казначейство Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства  РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе»¹⁷ Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Как известно, одними из важнейших принципов организации бюджетной системы РФ являются: принцип адресности бюджетных средств и принцип единства кассы. Реализация данных принципов связана с деятельностью федерального казначейства в условиях использования единого счета, на который зачисляются все поступающие доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета и производятся все предусмотренные бюджетные выплаты, отражение всех операций и средств осуществляется в системе балансовых счетов казначейства. Нужно заметить, что принцип адресности в теории сетевого права является общим принципом сетевого права, в данном же случае, он находит свое конкретное выражение в бюджетном праве, что подтверждает взаимосвязь теории и практики. 
 
В число задач, которые возложены на органы казначейства, входят:  
          1) управление денежными средствами на счетах казначейства, предварительный и текущий контроль целевого использования бюджетных средств;                   
         2) краткосрочный прогноз объемов ресурсов федерального бюджета, сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов для органов государственной власти и управления;  
         3) составление отчетности о финансовых операциях по соответствующему бюджету; 

       4) разработка методологических и  инструктивных материалов по  исполнению соответствующего бюджета  органами, исполняющими бюджет и  бюджетополучателями. 
Цель органов федерального казначейства заключается в обеспечении бесперебойного адресного финансирования бюджетной сферы, в доведении выделенных главными распорядителями бюджетных ресурсов бюджетополучателем в соответствии с Законом о федеральном бюджете на финансовый текущий год и осуществление по их поручению кассовых операций.

Взаимодействие  Федерального казначейства с банковской системой Российской Федерации в  лице Центрального Банка РФ регламентировано Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 38.1, 156, 215.1, 241.1).¹⁸

Исполнение  российского бюджета и контроль за расходованием государственных средств в российском государстве традиционно осуществлялись казначейскими учреждениями. С 1917 по 1991 гг. функции казначейства были, в основном, переданы Госбанку. Действовавшая в нашей стране банковская система исполнения бюджета прежде вполне обеспечивала контроль за поступлением и использованием бюджетных средств. В последние годы, счета бюджетных организаций, состоящих на федеральном бюджете, были разделены по большому количеству коммерческих банков.

Исполнение  федерального бюджета осуществляется органами казначейства на счетах, открытых для учета доходов и средств  в Центральном банке РФ и его  учреждениях (главных управлениях  или расчетно-кассовых центрах). В  отдельных случаях счета казначейства могут быть открыты в других кредитных организациях, уполномоченных Правительственной комиссией по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики и определенных на конкурсной основе. Такие банки называются уполномоченными. В настоящее время уполномоченными банками являются Сбербанк России и Газпромбанк¹. Между банком и органом федерального казначейства заключается договор на обслуживание счета. Банки несут ответственность за своевременное и правильное зачисление и списание средств на основании расчетно-денежных документов по счетам казначейства в пределах остатка средств на них. Банки не отвечают по обязательствам органов казначейства, а также не могут осуществлять списание средств со счетов в бесспорном порядке без акцепта казначейства. Банки, в силу специфики своего положения в финансовой архитектуре экономики страны, играют существенную роль в обеспечении полного и своевременного поступления налоговых платежей в бюджет. В связи с кризисом ликвидности банковской системы государством были предприняты меры к тому, чтобы налоговые платежи поступали в бюджет своевременно. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ № 24-П от 12.10.98¹⁹ «…налоговые органы не вправе взыскивать с налогоплательщиков суммы налогов, списанных с расчетных счетов налогоплательщиков на основании их платежных поручений и не перечисленных по вине кредитной организации в бюджет»². Налоговые органы должны осуществлять проверки банков, не исполняющих своевременно платежные требования клиентов на перечисление платежей в бюджет и внебюджетные фонды, и составлять реестр таких банков.

В соответствии с п. 2 ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк платежного поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного остатка на счете налогоплательщика. Налог не признается уплаченным в случае отзыва налогоплательщиком или возврата банком налогоплательщику платежного поручения на перечисление суммы налога в бюджет.

Банк в соответствии со ст. 45 НК РФ не вправе задерживать исполнение поручений налогоплательщиков на перечисление налогов в бюджет и использовать не перечисленные средства в качестве кредитных ресурсов. Проблемой является ситуация, когда денежные средства, будучи списанными со счета налогоплательщика, не сразу попадают на счет соответствующего органа Федерального казначейства, а на какое-то время замораживаются на корреспондентском счете коммерческого банка, т.е. денежные средства (налоговые поступления, которые должны зачислять в соответствующий бюджет) участвуют в формирование доходов коммерческого банка, которые банк зачисляет себе и не платит по ним налоги. На наш взгляд, это не правильно, когда денежные средства налогоплательщика идут не напрямую на единый счет бюджета, а проходят через счета кредитных организаций. На вопрос о том, в каких суммах и на какие сроки происходит задержка, нет четкого ответа, так как эти доходы не отражаются в бухгалтерской отчетности кредитных организаций.

Важной задачей  является усовершенствование правового  регулирования взаимодействия Федерального казначейства с банковской системой и переход на автоматизированную систему Федерального казначейства. Осуществление этих задач приведет к более прозрачной бюджетной системе и четкому регулированию и контролю бюджетных отношений. В настоящее время казначейство находится на той стадии развития, когда в основном завершено формирование организационной структуры, исходя из положения нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми оно было создано и которыми для него были определены основные цели и задачи. В то же время существующие казначейские технологии не отвечают в полной мере современным требованиям ни по функциональному наполнению, ни по методической и информационной реализации.

Проблемы взаимодействия казначейства с банковской системой выглядят следующим образом: 
 
- отсутствует централизация средств на счетах органов казначейства;

- органы казначейства  реально не включены в систему  электронных расчетов ЦБ РФ;

- в платежных  банковских документах отсутствует  ряд реквизитов, которые обеспечили бы возможность их автоматизированной обработки».