Государственный долг

Управление государственным долгом в узком смысле представляет собой совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, операциями по обслуживанию и рефинансированию государственного долга, а также по регулированию рынка государственных ценных бумаг.

Осуществление мероприятий  по управлению государственным долгом (как в широком, так и в узком  смысле) требует от государства системного подхода и определяет многоплановый  характер регулирования государственной  задолженности.

В частности, в Российской Федерации функции по управлению государственным долгом возложены  на Министерство финансов РФ в лице Казначейства, Центральный банк РФ, а также Счетную палату РФ. Следует  отметить, что как Минфин, так  и ЦБ не имеют возможности непосредственно  воздействовать на величину совокупного  государственного долга.

Таким образом, в процессе управления государственным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:

· непосредственно управление, включающее, в том числе, определение  порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств (сфера ответственности Казначейства Министерства финансов РФ);

· обслуживание посредством  осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению (сфера ответственности ЦБ РФ);

· контроль за состоянием государственного долга (сфера ответственности Счетной палаты РФ).

Наиболее интересными  из аспектов являются возможности изменения  состава и структуры государственной  задолженности при постоянном совокупном объеме, в зависимости от желаемости тех или иных воздействий государственного долга на экономическую политику и функционирование экономики. Следует заметить, что в зарубежной экономической литературе подобные меры регулирования государственной задолженности описываются термином "debt management".

В то же время, в ряде русскоязычных  источников в области управления государственным долгом для этих целей используются такие понятия  как конверсия(изменение доходности), консолидация (изменение сроков обращения), унификация (объединение нескольких займов в один), отсрочка погашения ианнулирование государственных займов.

Кроме того, большое значение имеет регулирование совокупного  объема государственного долга. Также  может быть поставлен вопрос о  границах государственной задолженности, то есть о необходимости ограничения  объемов совокупного государственного долга, начиная с того момента, когда  он начинает оказывать дестабилизирующее  воздействие или ввиду огромных расходов по его обслуживанию, становится трудноуправляемым.

Debt management является одной из важнейших сфер управления государственным долгом и представляет собой менеджмент состава и структуры государственного долга при неизменном совокупном объеме задолженности. До настоящего времени среди экономистов, занимающихся этой проблемой, не существует единства мнений, что понимать под debt management в точности.

Иногда представляется логичным включить в это понятие также  мероприятия государства, направленные на изменение совокупного объема задолженности, то есть определить данное понятие в более широком смысле.

Однако, несмотря на то, что  в принципе оба ведомства, проводящие кредитно-денежную политику и управление государственным долгом (Минфин и  ЦБ), могут воздействовать на его  совокупный объем (например, посредством изменения курсовой стоимости обращающихся обязательств), данный аспект является прерогативой скорее законодательных органов, определяющих направления бюджетно-налоговой политики.

В том случае, когда изменение  объема задолженности происходит по решению парламента, Минфин и ЦБ обладают лишь свободой выбора форм государственного долга.

Объект регулирования debt management включает в себя следующие элементы:

· структура сроков обращения  различных долговых обязательств, в  результате чего государству удается  частично или полностью реструктуризировать  свою задолженность;

· структура кредиторов, посредством выпуска не рыночных, предназначенных для определенных групп кредиторов, займов;

· величина совокупного государственного долга - в той части, которая является результатом проводимой центральным  банком кредитно-денежной политики.

По мнению Д. Тобина, одного из первых обративших внимание на важность государственной политики по регулированию структуры задолженности, благодаря правильному выбору подходящих форм долговых обязательств, государству удается избежать многих нежелательных последствий эффекта вытеснения, производимого государственным долгом. Цели управления задолженностью, то есть debt management:

1. Минимизация издержек по обслуживанию государственного долга, так называемый "фискально-ориентированный debt management", когда государство старается провести займы по наиболее выгодным для него условиям. При этом макроэкономические аспекты выдвигаются на второй план.

2. В соответствии с  точкой зрения сторонников "экономики  предложения", государство-должник  должно отказаться от проведения  дискреционной политики и по  возможности ориентироваться на  нейтральное поведение. Следовательно, debt management в собственном смысле, то есть как сознательное переструктурирование государственной задолженности в соответствии с целями экономической политики, должен быть исключен из инструментов государственного регулирования.

3. Противоположной точкой  зрения является debt management как инструмент конъюнктурной, то есть стабилизационной политики. Таким образом, целью debt management является достижение и сохранение экономической стабильности (речь идет в данном случае об "антициклической" концепции debt management). При этом задача минимизации издержек при управлении государственным долгом отодвигается на задний план или вообще не принимается во внимание.

В зависимости от поставленной цели, существует ряд механизмов государственной политики в области регулирования структуры и состава государственного долга, то есть в области debt management.

Анализ возможностей использования  изменения состава и структуры  государственного долга как инструмента  экономической политики возможен только в рамках уже упомянутой "антициклической" концепции debt management. Это происходит в связи с тем, что "экономика предложения" отвергает debt management в качестве элемента государственного регулирования в долгосрочном периоде.

В случае же фискально-ориентированного управления задолженностью механизм регулирования  ее структуры представляется достаточно простым и затрагивает только процентные долговые обязательства: в  фазе высокой конъюнктуры государство  старается по возможности не брать  долгосрочных кредитов и не обменивает краткосрочные обязательства в долгосрочные, чтобы не связывать себя в будущем обязательствами с высокой номинальной процентной ставкой.

Во время экономического спада правительство действует  в противоположном направлении, реструктурируя свою задолженность в направлении повышения срока обращающихся обязательств. Займы новых средств осуществляются также преимущественно в форме долгосрочных кредитов. Таким образом, государству удается минимизировать издержки, связанные с займом средств на рынках капитала. Главным негативным моментом при этом является тот факт, что очень часто проведение фискального debt management оказывает проциклическое воздействие на экономику.

В соответствии с "антициклической" концепцией, изменение состава долговых обязательств в рамках debt management рассматривается в качестве инструмента конъюнктурной государственной политики. Наряду с проводимой центральным банком денежной политикой, эта политика направлена на достижение стабилизации экономики. При этом управление структурой долга, оформленного в виде процентных ценных бумаг, ориентируется преимущественно на макроэкономические, а не на фискальные цели. Издержки, связанные с процентными платежами по задолженности, минимизируются до той степени, пока это способствует достижению экономической стабилизации.

Механизмы регулирования состава и структуры обязательств могут быть следующие:

- Замена долгосрочных  ценных бумаг кредитами эмиссионного  банка.

Решение правительства в  пользу перераспределения финансирования государственного долга в пользу кредитов центрального банка (что в  большинстве случаев возможно лишь в ограниченных объемах и для  строго определенных целей) имеет эффект, аналогичный случаю экспансивных операций на открытом рынке. Единственным отличием является то, что в данном случае инициатива проведения подобных операций принадлежит не центральному банку, а правительству в лице Министерства финансов.

Основным результатом  подобного перераспределения является повышение ликвидности и снижение доходности инвестиционных портфелей. Путем переструктурирования портфелей процентные ставки снижаются до тех пор, пока ожидаемые уровни доходности инвестиционных вложений не будут выше, чем отдачи по существующим капитальным вложениям.

Переход от финансирования госдолга посредством кредитов эмиссионного банка к финансированию путем  выпуска долгосрочных долговых обязательств оказывает прямо противоположное  воздействие и может вести  через повышение ставок процента к вытеснению частных инвестиций государственными.

- Изменение финансирования  долга за счет долгосрочных  ценных бумаг посредством иностранных  кредитов.

При твердом обменном курсе  эффект от подобной операции является аналогичным вышеописанному (переход  к финансированию путем кредитов эмиссионного банка). Покупка центральным банком по твердым обменным курсам валюты, полученной в результате иностранных кредитов, ведет к повышению объема денежной массы, эквивалентному случаю финансирования кредитами самого банка.

При плавающем обменном курсе эффект от подобной операции оказывается неопределенным. Погашение ценных бумаг повышает ликвидность в частном секторе и оказывает стимулирующее воздействие, в то время как дополнительная внешняя задолженность ведет к удорожанию отечественной валюты и оказывает сдерживающее воздействие. Какой из этих эффектов окажется более сильным, зависит от конкретной экономической ситуации.

2.2. Управление  государственным внутренним долгом  Российской Федерации.

В статье 6 Бюджетного кодекса  Российской Федерации приводится определение  государственного или муниципального долга, которым являются обязательства, возникающие из государственных  или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации  или муниципальным образованием, гарантии по обязательствам третьих  лиц, другие обязательства, а также  принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации  или муниципальным образованием обязательства третьих лиц.

В этой же статье дается более  узкое понятие - внутренним государственным  долгом признаются обязательства, возникающие  в валюте Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 этой же статьи в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации  включаются:

основная номинальная  сумма долга по государственным  ценным бумагам Российской Федерации;

объем основного долга  по кредитам, полученным Российской Федерацией;

объем основного долга  по бюджетным ссудам и бюджетным  кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;

объем обязательств по государственным  гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Статьей 119 Бюджетного кодекса  Российской Федерации продекларирован  порядок обслуживания государственного внутреннего долга Российской Федерации, государственного внутреннего долга  субъекта Российской Федерации, муниципального долга.

Размеры и структура государственного внутреннего долга даны в программе  государственных внутренних заимствований  Российской Федерации, субъектов Федерации  и муниципальных образований. Программа  входит в число документов, представляемых одновременно с проектом бюджета  на очередной финансовый год.

Предельные объемы внутреннего  долга утверждаются законом о  бюджете на соответствующий финансовый год (федеральным законом, законом  субъекта федерации или местным  органом власти). Предельный объем  может быть превышен правительством РФ, если это снижает расходы по обслуживанию государственного долга. В законе о бюджете утверждается также предельный объем заемных  средств, направляемых Россией, субъектами Федерации или муниципальными образованиями  на финансирование бюджета соответствующего уровня.

Для субъекта Федерации этот предел не должен превышать 30% доходов  бюджета на текущий финансовый год  без учета финансовой помощи из федерального бюджета и заемных средств, привлеченных в текущем году. Для муниципальных  образований он не должен превышать 15% доходов местного бюджета без  участия финансовой помощи вышестоящих  бюджетов и заемных средств в текущем году.

Предельный размер расходов на обслуживание государственного долга  субъекта РФ или муниципального долга  не должно превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня. Если эти расходы превышают 15%, то могут  быть применены следующие санкции:

· ревизия бюджета субъекта Федерации;

· передача исполнения бюджета  субъекта РФ под контроль министерства финансов, или местного бюджета под  контроль органа, исполняющего бюджет субъекта;