Статус государственного служащего

Наиболее общие права гражданских  служащих установлены Федеральным  законом «О   государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 14). Условно их можно разделить на три группы: статусные, функциональные и социально-личностные.

К первой группе прав гражданского служащего относятся:

• право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критериями оценки качества его работы, показателями эффективности исполнения служебных обязанностей,  условиями продвижения по службе (должностного и профессионального роста);

• право на должностной рост путем участия по собственной инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы;

• право на ознакомление с материалами своего личного дела, отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, а также на приобщение к личному делу своих письменных объяснений,  а также других документов и материалов;

• право на защиту сведений о гражданском служащем, на проведение по требованию служащего специального служебной проверки для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

• право на защиту своих прав и законных интересов, включая обжалование в суд их нарушения;

• право на обращение в соответствующие  государственные органы для разрешения  индивидуальных служебных споров;

•  право на надлежащие организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей.

Ко второй группе прав гражданского служащего относятся:

• право на получение в установленном  порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных  обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

• право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации - предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности;

• право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном законодательством, за счет средств соответствующего государственного бюджета;

• право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

Третью группу прав составляют:

• право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

• право на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной служебной деятельности;

• право на членство   в профессиональном союзе для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

• право на отдых, обеспечиваемое установлением нормальной продолжительности  служебного времени, предоставлением  выходных дней и нерабочих праздничных  дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; 

• право на медицинское страхование служащего и членов его семьи, в том числе и после выхода его на пенсию;

• право на государственную защиту жизни и здоровья, жизни и здоровья членов семьи, а также принадлежащего гражданскому служащему имущества, т.е. право на государственное   страхование на случай заболевания или потери трудоспособности,  причинения вреда здоровью и личному имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей.

Причем гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от руководителя подобного поручения, т.е. являющегося, по мнению служащего, неправомерным, он должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения   и добиться от руководителя подтверждения этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и даже  уголовную ответственность в соответствии с российским законодательством. 

Другое дело недобросовестность или недисциплинированность служащего. Перечисленных прав вполне достаточно для успешной  реализации аппаратом и каждым его работником возложенных на них управленческих, информационно-аналитических, экспертно-прогнозных, контрольных и иных полномочий. Главное, чтобы предоставленными законом правами   служащий пользовался разумно, добросовестно и, главное, ответственно. К сожалению, на практике так бывает далеко не всегда. О чем свидетельствуют как многочисленные конкретные факты злоупотреблений служебным положением, так и сложившееся в массовом сознание мнение о «преобладании в государственном управлении административного произвола чиновников». Сегодня  так считает 41% опрошенных россиян. Многие чувствуют себя беспомощными перед лицом государственного аппарата, убеждены, что при принятии управленческих решений с их мнением никто не считается, что нынешняя административная система не способна   оказывать качественные государственные услуги обществу и отдельным гражданам¹. 

И самый серьезный вывод: государственные служащие сегодня больше заботятся о своих личных, в лучшем случае, ведомственных интересах, чем  об интересах государства и граждан.

Недобросовестное отношение к  должностным полномочиям, а тем  более злоупотребление служебным  положением,  причиняет вред не только ведомству, государству и обществу в целом, но и   лично служащему. И вред этот не меньший, чем тот, который наносится в результате исполнением неправомерных распоряжений.  И никакое законодательное закрепление прав стопроцентно не гарантирует от недобросовестности и злоупотреблений.

При этом мы подчеркиваем, что принцип  презумпции добросовестности в системе  государственной службы действует  в полном объеме.  Проводя  квалификационные экзамены, аттестационные мероприятия, собеседования, оценивая конкретные поступки подчиненного, руководитель должен быть максимально объективным и доброжелательными.  Нельзя работать с людьми и управлять коллективом, руководствуясь предубеждением, что подчиненные априори некомпетентны или, скажем, незаконопослушные люди. Государственный служащий – это гражданин страны и  вправе рассчитывать на признание, соблюдение и защиту его прав и свобод, что, кстати, является важнейшей конституционной обязанностью государства и соответствующих должностных лиц. Презумпция невиновности – это признание добросовестности (доброй совести) работника, проявление уважения государства к своему служащему. 

Служебные права создают необходимые  условия для успешной реализации  должностных обязанностей, т.е. функций, которые возлагаются на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган. Определяются они должностными регламентами и статусными характеристиками государственной службы в целом. И уж, во всяком случае, не сводятся к рутинной аппаратной работе – подготовке справочных материалов, проектов решений и инструкций, различного рода совещаний и семинаров, проведению ревизий и контрольных проверок. По содержанию и целевой направленности служебные обязанности гражданского служащего имеют четко выраженный управленческий характер, направлены на решение государственной задачи и не сводятся к чисто организационно-технической деятельности.

В ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» основные обязанности гражданских служащих  представлены  в  редакции, которая позволяет классифицировать  их следующим образом.

К группе конституционных можно отнести обязанности:

• соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;
• соблюдать и защищать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
• не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также сведения, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
• сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
• соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены  федеральным законом и другими федеральными законами.

К группе функциональных относятся обязанности:

• добросовестно исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
• исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, т.е. исполнять приказы, распоряжения и указания  вышестоящих руководителей в порядке подчиненности, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных;
• строго соблюдать служебный распорядок государственного органа.

К обязанностям профессионально-личностного плана можно отнести:  

• обязанность поддерживать уровень профессиональной квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
• обязанность беречь государственное имущество, в том числе предоставленное для исполнения должностных обязанностей;
• обязанность представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
• обязанность соблюдать принципы и нормы служебно-профессиональной этики, правила делового поведения, воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных обязанностей. Сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого рода конфликтов. В связи с этим закон также закрепил положение, что гражданский служащий, замещающий должность категории «руководители» высшей группы должностей, в целях исключения конфликта интересов не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

Говоря о служебных обязанностях, мы снова выходим на проблему добросовестности.  

Не случайно, «в целях повышения  доверия общества к государственным  институтам, обеспечения  условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе» Президент Российской Федерации своим  Указом от 12 августа 2002 г. № 885 утвердил общие принципы служебного поведения государственных и муниципальных служащих, многие нормы которого затем были закреплены в федеральном законодательстве о государственной гражданской службе.

За неисполнение или  некачественное исполнение  должностных  обязанностей гражданский служащий несет не только моральную, но и юридическую ответственность вплоть до уголовного преследования. Говоря об ответственности, мы, конечно, прежде всего имеем в виду  позитивную ответственность, говорим  об ответственном и высококачественном исполнении служебных обязанностей в соответствии с требованиями закона, должностного регламента и служебного контракта. Ее антипод –   безответственность, т.е. безразличное, халатное, а то и преступное отношение к служебным обязанностям. Оно то и влечет соответствующую юридическую ответственность, например, дисциплинарную в форме замечания;  выговора;  предупреждения о неполном должностном соответствии; освобождения от замещаемой должности гражданской службы и даже увольнения с гражданской службы. При освобождении  от  должности   в связи с дисциплинарным взысканием  в отдельных случаях служащий может быть включен в кадровый резерв для последующего замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

Существенной составляющей социально-правового статуса гражданского служащего являются законодательно установленные ограничения и запреты по должности (ст.16 и 17 Федерального закона о государственной гражданской службе). Это совокупность социально-политических, экономических и организационно-управленческих факторов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении служащего. Ограничения и запреты устанавливают те границы, выход за которые государство либо однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет. Ограничения и запреты призваны не допустить конфликта частных интересов   служащего и публичных интересов общества и государства: государство не может не учитывать, что обладая властными полномочиями, человек располагает немалыми возможностями использования их в целях, не относящихся к должности и даже противопоказанные ей: в политических целях, в интересах третьих лиц, в целях личного обогащения и т.д.