Система контроля в муниципальном образовании

4. Согласование органами  местного самоуправления назначения  отдельных государственных должностных  лиц на территории муниципального  образования. Речь идет о руководителях  территориальных подразделений  тех федеральных и региональных  органов исполнительной власти, деятельность которых так или  иначе связана с решением вопросов  местного значения. Например, в соответствии  с Положением о государственном  комитете по охране окружающей  среды Иркутской области, согласованным  распоряжением губернатора от 6.01.98 № 3-р, назначение на должность, как  и освобождение от занимаемой  должности руководителей местных  природоохранительных органов осуществляется  председателем Госкомприроды Иркутской области по согласованию с органами местного самоуправления (п.14.3). Участие органов местного самоуправления в назначении руководителей указанных структур имеет важное значение, т.к позволяет с самого начала организовать слаженную работу государственных и муниципальных органов в сфере охраны природы: ведь “участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования" относится и к вопросам местного значения (пдп.29 п.2 ст.6 ФЗ о местном самоуправлении). Вместе с тем, данная форма координации еще не получила должного развития в управленческой практике.

5. Заключение договоров (соглашений). Заключение соглашений между  органами государственной власти  субъекта Федерации и органами  местного самоуправления как  форма координации и сотрудничества  получила достаточно широкое  распространение причем не только в региональном, но и в федеральном законодательстве. Так, например, в соответствии с цитированным выше Градостроительным кодексом порядок участия субъекта Федерации в реализации территориальной комплексной схемы градостроительного развития муниципального образования, как и в реализации генерального плана поселения определяется субъектом РФ “по соглашению с соответствующими органами местного самоуправления” (п.4 ст.34, п.10 ст.35). Что касается региональных законов, то они, как правило, хотя бы в общем виде указывают на возможность заключения договоров о сотрудничестве как между муниципальными образованиями (по горизонтали), так и между органами местного самоуправления и органами государственной власти (по вертикали) Гомола А.И., Гомола И.А., Борисова Е.В. Правовые основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - М.: Академия, 2009. - с. 125..

6. Проведение согласительных  процедур для урегулирования  разногласий. Все региональные законы так или иначе упоминают согласительные процедуры как форму координации действий региональных и местных властей по урегулированию возникающих разногласий, которая может быть использована прежде, чем стороны обратятся в суд. О согласительных процедурах говорится как в общем виде, так и применительно к решению конкретных вопросов. Например, иркутский Закон особо ведет речь о согласительных процедурах, связанных с определением оптимальных границ муниципальных образований (ч.1 ст.9). Согласительные процедуры предполагают целый комплекс мероприятий - создание согласительных комиссий; проведение консультаций, заседаний с участием представителей спорящих сторон и т.д.

7. Создание и деятельность  совместных органов. Речь идет  об органах, состоящих как из  представителей органов государственной  власти, так и местного самоуправления. Данная форма реализуется как  при проведении согласительных  процедур или консультаций, так  и “для решения иных вопросов, разработки и реализации долгосрочных  планов и программ, организации  постоянного взаимодействия региональных  и муниципальных органов". Это  координационные, консультативные, согласительные, совещательные и иные рабочие  органы как временные, так и  постоянно действующие.

8. Создание и деятельность  представительств местного самоуправления (консультативных органов) при органах  региональной власти. Указанные  органы по своей природе являются  консультативно-совещательными, состоят  только из представителей местного  самоуправления, однако их работа  организуется органами регионального  управления, при которых они и  действуют. Иркутский Закон о  местном самоуправлении упоминает  в этой связи советы председателей  представительных органов местного  самоуправления, советы глав муниципальных  образований (советы мэров). Допускаются различные варианты организации таких органов - как самостоятельных объединений органов местного самоуправления либо как объединений “при органах государственной власти области" - губернаторе и Законодательном собрании (п.1 ст.21).

9. Право на обращение. Органы и должностные лица  местного самоуправления имеют  право направлять предложения  и иные виды обращений в  органы государственной власти  субъектов Федерации. Эти обращения  в соответствии с п.1 ст.45 Федерального  закона о местном самоуправлении  подлежат обязательному рассмотрению  соответствующим органом. Причем  в региональных законах обычно  особо закрепляется обязанность  государственных органов дать  на обращение мотивированный  ответ и рассмотреть его в  пределах установленного законом  срока (например, тридцати дней) Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Экзамен, 2005. - с. 137..

10. Право законодательной  и правотворческой инициативы  органов местного самоуправления. Это право является особой  формой реализации права на  обращение и поэтому в федеральном  и региональном законодательстве  обычно закрепляется отдельно. Согласно  п.2 ст.45 ФЗ о местном самоуправлении  представительные органы местной  власти обладают правом законодательной  инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Региональные законы наделяют  этим правом обычно также глав  муниципальных образований. Наконец, представительные органы местного  самоуправления и выборные должностные  лица вправе обращаться в законодательные  и исполнительные органы государственной  власти с инициативой принятия  не только законов, но и иных  нормативных правовых актов в  пределах компетенции последних. Данное право нашло, например, закрепление  в ст.77 иркутского Закона о  местном самоуправлении.

2.2 Понятие и  формы контроля органов регионального  управления за органами местного  самоуправления

     Государственный контроль за местным самоуправлением осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях управления и по субъекту контрольной деятельности может быть подразделен на следующие виды:

контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти - соответственно как Федерации, так и ее субъектов;

контроль федеральных и региональных органов исполнительной власти за законностью местного самоуправления;

прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

судебный контроль;

контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами.

     Каждый из перечисленных видов контроля за местным самоуправлением имеет свою специфику, свой “набор” форм или инструментов, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти как общей, так и специальной компетенции может быть охарактеризован как административный. В широком смысле разновидностью административного контроля можно считать и прокурорский надзор, так как система органов прокуратуры по характеру функций, полномочий, организационной структуре, методам деятельности образует своего рода “подсистему органов исполнительной власти”. Не вдаваясь в подробности административного контроля (включая прокурорский надзор) федерального уровня, рассмотрим особенности содержания и форм реализации административного контроля за местным самоуправлением, осуществляемого органами регионального управления Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Экзамен, 2005. - с. 146..

     Этот контроль имеет в первую очередь правовой характер и представляет собой проверку исполнения муниципальными органами законов и других нормативных актов. В соответствии с п.2 ст.8 Европейской хартии “любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов”. В широком смысле в рамках правового контроля следует рассматривать также формы участия органов регионального управления в привлечении органов и должностных лиц местного самоуправления к юридической (и в особенности к государственно-правовой) ответственности. В этой связи представляется вполне закономерным изложение вопросов ответственности органов местного самоуправления и контроля за их деятельностью в одной главе - как это сделано в главе 7 Федерального закона о местном самоуправлении. Такой подход к закреплению вопросов контроля и ответственности восприняли и многие региональные законы о местном самоуправлении.

     Вместе с тем, сами формы правового контроля за местным самоуправлением со стороны органов регионального управления не получили системного закрепления в законодательстве субъектов Федерации. Этим объясняется и недостаточная проработанность указанных форм на практике. Обобщая заложенные в законодательстве принципы взаимоотношений региональных и муниципальных органов, можно выделить следующие не противоречащие законодательству и природе правового контроля формы, которые могут быть применены органами регионального управления в целях достижения указанных задач:

регистрация нормативного правового акта местного самоуправления: речь идет об уставах муниципальных образований, порядок регистрации которых устанавливается субъектами Федерации; последние, таким образом, имеют право самостоятельно определить орган, который будет осуществлять подобную регистрацию, и, соответственно, возложить регистрационную функцию на специально уполномоченный исполнительный орган власти субъекта Федерации;

согласование нормативно-правового акта местного самоуправления;

утверждение нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;

обжалование правового акта местного самоуправления (действия органа или должностного лица);

приостановление полномочий органа (должностного лица) местного самоуправления.

Несколько более широкий диапазон средств предоставляет иной вид административного контроля - контроль за реализацией переданных государственных полномочий муниципальными органами, который может быть охарактеризован как отраслевой (предметный). В результате такого контроля оценивается как законность, так и эффективность, целесообразность деятельности органов муниципального управления. Согласно уже цитированному выше пункту 2 статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления “административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления".

     Формы отраслевого контроля обычно закрепляются не только в общих региональных законах о местном самоуправлении, но и специальных законах субъектов Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Так, например, Закон Иркутской области “О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области" от 9.10.98 № 42-03 предусмотрел следующие формы контроля за реализацией переданных в порядке наделения полномочий:

истребование необходимой информации, связанной с реализацией государственных полномочий

заслушивание отчетов глав исполнительных органов местного самоуправления (ст. 20);

проведение проверок целевого использования объектов областной собственности и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления (ст.21);

приостановление действия правовых актов органов местного самоуправления, принятых в нарушение законодательства по вопросам реализации отдельных областных государственных полномочий, до вынесения судебного решения (ст. 19).

     В качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления органами государственной власти, называются: возмещение ущерба органами местного самоуправления, причиненного в результате нецелевого использования объектов областной собственности и переданных финансовых средств (ст.17) и изъятие отдельных государственных полномочий (ст. ст.12, 13) Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2007. - с. 158..

2.3 Государственные  гарантии прав местного самоуправления, ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления, контроль  их деятельности

     В соответствии с Федеральным законом 2003 г. (ст.3) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

     Эти права могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

    Система государственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав. В качестве примеров общих гарантий можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и др.