Проблемы правового регулирования муниципальных отношений

Согласно  ст. 125 (п. «г» ч. 2, ч. 6) Конституции  РФ Конституционный Суд РФ вправе проверять в порядке абстрактного нормоконтроля конституционность лишь тех международных договоров Российской Федерации, которые не вступили в силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению.⁶¹ Механизм оценки конституционности вступивших в силу международных договоров в российском праве не предусмотрен. Предполагается, что такая оценка должна быть дана до ратификации соответствующего договора. Но суды и иные правоприменительные органы в случае расхождения конституционной нормы и правила, закрепленного в международном договоре, должны руководствоваться Конституцией РФ.⁶²

В Постановлении  от 30 ноября 2000 г. № 15-П Конституционный Суд РФ признал неконституционными нормы Устава Курской области, которые предусматривали осуществление областной властью государственного контроля за органами местного самоуправления.⁶³ Часть этих норм воспроизводила положения ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Как было отмечено Судом, Хартия устанавливает минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления; Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Федерации не вправе занижать или ограничивать. Такое решение Конституционного Суда вовсе не означает, что соответствующие положения Европейской хартии следует считать противоречащими Конституции РФ. Просто субъект Федерации не вправе руководствоваться общими положениями Хартии, взятыми в отрыве от норм Конституции и основанных на них федеральных законов.

Юрисдикцию  Конституционного Суда следует воспринимать как обеспечивающую в Российской Федерации официальное толкование не только конституционных, но и международно-правовых норм.⁶⁴ Конституционный Суд РФ нередко ссылается в своих актах на международно-правовые документы. Однако выдержки из них обычно служат не основой для выводов и решений по существу спора, а лишь своего рода иллюстративным материалом, дополняющим аргументацию Суда, свидетельствующим об учете международных стандартов при выявлении смысла норм Конституции РФ.

В Постановлении  от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности положений Законов Красноярского края и Корякского автономного округа, регулирующих порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления, Конституционный Суд отметил, что понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. Эту красивую сентенцию Суд проиллюстрировал ссылкой на Европейскую хартию местного самоуправления, согласно которой существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление (преамбула), возможность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (ст. З).⁶⁵

Но Европейская хартия не всегда служит дополнительным иллюстративным материалом. Например, согласно п. 2 ее ст. 3 местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.⁶⁶ Иных механизмов формирования местных органов народного представительства Хартия не предусматривает. Между тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 35) допускает, чтобы представительный орган муниципального района состоял из глав входящих в район поселений и депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения нормой представительства.⁶⁷ То есть Федеральный закон прямо разрешает, чтобы представительный орган района формировался не на всеобщих прямых выборах, а из представителей поселений, причем не на основе равного представительства жителей района, а в соответствии с равной нормой представительства от каждого поселения. Налицо коллизия между положениями Европейской хартии местного самоуправления и Федерального закона. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ она должна разрешаться в пользу Хартии.⁶⁸

Таким образом, мы обозначили основные причины возникновения  коллизий в области столкновения международного и внутригосударственного законодательства, регулирующего муниципально-правовые отношения. Механизм оценки конституционности вступивших в силу международных договоров в российском праве не предусмотрен. Также Конституция РФ не предлагает механизма проверки соответствия федеральных законов правилам, установленным международными договорами Российской Федерации. Конституционный Суд РФ нередко ссылается в своих актах на международно-правовые документы. Но выдержки из них обычно служат не основой для выводов и решений по существу спора, а лишь своего рода иллюстративным материалом, дополняющим аргументацию Суда, свидетельствующим об учете международных стандартов при выявлении смысла норм Конституции РФ. Но Европейская хартия не всегда служит дополнительным иллюстративным материалом. Столкновения норм международного и внутригосударственного права случаются нередко. В параграфе мы рассмотрели конкретные случаи, приведенных выше положений и трудности, связанные с возникновением такого рода коллизий.

2.2 Коллизии  в сфере столкновения норм  федерального законодательства  и законодательства субъектов  РФ.

В России динамично развиваются  федеративные отношения, субъекты Федерации активно используют свое право создавать собственное законодательство. Следует признать, что зачастую региональные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, противоречат Конституции России, федеральным законам, и даже нормы одного акта противоречат друг другу.

Исходя из общего определения  правовой коллизии мы приходим к выводу, что коллизия в законодательстве субъектов РФ представляет собой  противоречие между правовыми нормами, регулирующими сходные общественные отношения, закрепленными в Конституции России, федеральном законодательстве, с одной стороны, и в основных законах субъектов Федерации, с другой, а также несоответствие между отдельными юридическими предписаниями, содержащимися в одном акте – Конституции (Уставе) региона.

Коллизии порождаются самыми разнообразными причинами. Выделяют следующие: несовершенство законов, судебные ошибки, произвольное толкование Конституции и других актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий и т.д.⁶⁹

Соотношение федеральных  законов и законов субъектов РФ определено в ст. 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. В то же время в случаях противоречия федерального закона и закона субъекта РФ по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения, действует закон субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).⁷⁰ Гораздо сложнее решается вопрос о приоритете законов в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Часть 2 ст. 76 Конституции РФ четко определила общее правило, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. А ч. 5. ст. 76 Конституции РФ установила, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения.⁷¹ Анализ конституционного поля Российской Федерации показывает, что действующая Конституция открыла путь для создания каждым из субъектов РФ своей правовой системы. И сразу возникают проблемы, вызванные отсутствием как соответствия между «федеральным» и «субъектными» правовыми пространствами, так и между правовыми системами, созданными разными субъектами РФ. Дело в том, что, несмотря на конституционный принцип федерализма, согласно которому Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, почти все субъекты РФ в своих учредительных документах продекларировали верховенство этих актов на своей территории.⁷²

При этом нельзя не упомянуть о качестве законодательных актов субъектов РФ. Дело в том, что субъекты РФ нередко вторгаются в предметы федерального ведения или в федеральные полномочия в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. До сих в некоторых учредительных актах республик в составе России (Башкортостан, Татарстан) сохранены положения о том, что они являются суверенными государствами, что противоречит ст. ст. 4, 5 Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда России.

На практике имеют место факты как абсолютизации самостоятельности законотворчества субъектов Федерации, когда последние, превышая свои полномочия, вторгаются в сферу ведения РФ, так и отрицание самостоятельности законодательства субъектов РФ федеральными органами государственной власти, что негативно сказывается на положении законодательства субъектов РФ.⁷³ Показателен пример Закона Республики Башкортостан от 31 июля 1995 № 8-з «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах в Республике Башкортостан».⁷⁴ Данный закон не вполне соответствует Федеральному закону от 23 февраля 1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».⁷⁵ В обоих законах ст. 16 устанавливает предписания в области организации санитарной охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, вводя три зоны, режим использования которых существенно отличается. Закон Республики Башкортостан существенно смягчает режим первой зоны, не запрещая прямо проживание на ее территории  но в то же время режим третьей зоны необоснованно ужесточается по сравнению с требованиями Федерального закона. При схожести структуры законов, дублировании подавляющего большинства норм республиканский закон противоречит федеральному в области определения режимов использования лечебных ресурсов, а также в области разграничения полномочий органов государственной власти. В соответствии с Федеральным законом контролирующие и надзорные полномочия принадлежат федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ, а согласно Закону Республики Башкортостан — органам государственной власти Республики Башкортостан и органам местного самоуправления, что явно противоречит Федеральному закону.

 Из норм Федерального закона № 131-ФЗ правоприменители делают общепринятый сегодня вывод о том, что регулирование вопросов местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации допускается только в случаях, прямо указанных в федеральных законах. По мнению ряда авторов, в частности А.А. Сергеева, это не согласуется с конституционным статусом субъектов Российской Федерации.⁷⁶  Представляется, что в данном случае следует принимать во внимание правовую позицию Конституционного суда Российской Федерации, положенную в основу его постановления от 15 декабря 2003 года № 19-П по делу о проверке положений Закона «О муниципальной службе Ивановской области».⁷⁷ Суд признал правомерным регулирование Законом области вопросов муниципальной службы, не урегулированных федеральным законодательством, даже при отсутствии в федеральном законодательстве отсылок к законам субъектов Федерации в тех случаях, когда Закон области не нарушал требования федеральных законов и не влек ограничения конституционных прав граждан. Тем не менее на практике приходится исходить из того, что право субъектов Федерации осуществлять на своей территории нормативное правовое регулирование местного самоуправления толкуется федеральными органами государственной власти, в том числе судами, ограничительно. На практике это приводит к пробельности права и к ряду существенных затруднений в регулировании соответствующих отношений.

Итак, исходя из общего определения правовой коллизии мы обозначили, что представляет собой коллизия в законодательстве субъектов РФ. Коллизии порождаются самыми разнообразными причинами. Чаще всего выделяют следующие: несовершенство законов, судебные ошибки, произвольное толкование Конституции и других актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий и т.д. Соотношение федеральных законов и законов субъектов РФ определено в Конституции РФ. Конституция открыла путь для создания каждым из субъектов РФ своей правовой системы, но возникают проблемы, вызванные отсутствием как соответствия между «федеральным» и «субъектными» правовыми пространствами, так и между правовыми системами, созданными разными субъектами РФ. На практике имеют место факты как абсолютизации самостоятельности законотворчества субъектов Федерации, когда последние, превышая свои полномочия, вторгаются в сферу ведения РФ, так и отрицание самостоятельности законодательства субъектов РФ федеральными органами государственной власти, что негативно сказывается на положении законодательства субъектов РФ. Все рассмотренные коллизии проиллюстрированы конкретными примерами.

2.3 Коллизии  в муниципально-правовых актах

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции  Российской Федерации, федеральным  конституционным законам, федеральным  законом и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также  конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В случае принятия муниципального правового акта, противоречащего вышеуказанным федеральным и региональным актам или противоречащего муниципальному правовому акту, имеющему более высокую юридическую силу, возникает коллизия.

Исходя из определения  коллизий в праве, можно прийти к выводу, что коллизии в муниципальных правовых актах — это несогласованность (противоречие или различие) правовых норм, содержащихся в муниципальном правовом акте, с одной стороны, и Конституции Российской Федерации, федеральном конституционном законе, федеральном законе и ином нормативном правовом акте Российской Федерации, конституции (уставе), законе, ином нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, а также другом муниципальном правовом акте, с другой стороны, и направленных на регулирование одних и тех же либо сходных общественных отношений.

Выявлены три основные причины возникновения коллизий в муниципальных правовых актах.

1. Превышение полномочий органов местного самоуправления. Оно проявляется в трех направлениях. Во-первых, органы местного самоуправления вторгаются в полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, постановлением главы городского округа город Воронеж от 10 мая 2006 г. № 623 «О создании нештатных аварийно-спасательных формирований» был установлен порядок создания таких формирований.⁷⁸ Данный муниципальный правовой акт был принят с превышением предоставленных органам местного самоуправления полномочий по вопросу, отнесенному к компетенции федерального органа исполнительной власти — Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Во-вторых, органы местного самоуправления вторгаются в полномочия других органов местного самоуправления. Так, постановлением администрации Кантемировского муниципального района Воронежской области от 15 мая 2006 г. № 184 «Об утверждении уполномоченного органа по проведению муниципального земельного контроля» был утвержден уполномоченный орган по проведению муниципального земельного контроля — администрация Кантемировского муниципального района.⁷⁹ В соответствии с п. 20 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление контроля за использованием земель поселения относится к вопросам местного значения поселения.⁸⁰