Проблемы правового регулирования муниципальных отношений

Федеральный уровень  законодательства составляют и федеральные  законы, содержащие нормы муниципального права. Важнейшим из них является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанный Закон содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.

1. Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ  детально решил многие сущностные вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. Статья 10 Закона установила исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, а ст. 11—13 определили универсальные требования, в соответствии с которыми должны устанавливаться и изменяться их границы.³⁵

2. Федеральный закон  не только установил обязательность  двухуровневой модели организации  местного самоуправления во всех  субъектах Федерации, кроме городов  федерального значения, но и четко разграничил полномочия каждого уровня местного самоуправления — социальные обязанности местной власти перед населением.

3. Организационно разделены  представительный и исполнительный  органы местного самоуправления: представительный орган должен  иметь самостоятельное финансирование, в муниципальных образованиях городского и районного уровня не допускается совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа (ст. 34). ³⁶

4. Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил унифицированную структуру органов местного самоуправления.³⁷

Федеральным законом  от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ регулируются все группы отношений, связанных  с устройством муниципальной  власти: территориальная организация  местного самоуправления; компетенция муниципальных образований; институциональная организация местного самоуправления, включая общие требования к структуре органов местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления и наделения полномочиями должностных лиц местного самоуправления, взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления, их ответственность; формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления; порядок издания муниципальных правовых актов; межмуниципальное сотрудничество; особенности имущественных отношений в системе муниципальной власти; государственное регулирование местного самоуправления, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления; особенности организации местного самоуправления на определенных территориях.

5. Федеральный закон  указывает иные федеральные законы, которые должны приниматься в  его развитие; определяет вопросы,  подлежащие регулированию законами  субъектов Федерации, и задает рамки регионального законодательного регулирования местного самоуправления; указывает предметы регулирования уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований (ст. 4, 7).³⁸

Муниципально-правовые отношения  регулируют также специальные федеральные законы. Эти законы имеют узкий предмет регулирования, должны издаваться, как правило, на основе прямого указания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и обеспечивать развитие его линии.

К ним относятся:

Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в российской федерации»;

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении  конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ  «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и т.д.

Муниципальные отношения  регулируют и так называемые отраслевые федеральные законы, в которых содержатся отдельные нормы муниципального права.

Например, Гражданский  кодекс РФ закрепляет, что опека  и попечительство осуществляются органами местного самоуправления (ст. 34). Также  муниципальные отношения регулируют следующие статьи Гражданского кодекса: 113 - 115; 124 -126; 525 - 534 и др.

Земельный кодекс определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений (ст. 1, 5, 8, 11, 15, 19, 20 – 22, 24, 28 – 30, 34, 36, 38, 49 и др.).  Также органы местного самоуправления участвуют в водных, лесных, градостроительных отношениях и т.д., подпадая под регламентацию соответствующих отраслевых федеральных законов.

Бюджетный кодекс содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др. (ст. 1,6, 7, 9 – 11, 14, 15, 21, 23,31, 41, 42 и т.д.).

Налоговый кодекс содержит положения о местных налогах  и др. (ст. 5,8, 12, 21, 34.2, 56, 63, 83, 346.28, 387, 389, 391, 393, 394 и т.д.).

Регулировать муниципально-правовые отношения могут также подзаконные правовые акты. Подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти решают отдельные частные вопросы муниципального права во исполнение федерального закона и в соответствии с ним.

Указы Президента:

От 15 октября 1999 г. № 1370 «об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ»;

От 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных  предприятий в РФ».

Постановления Правительства РФ:

От 31 декабря 2004 г. № 903 «Об  утверждении правил составления  передаточного акта по имущественным  обязательствам органов местного самоуправления»;

От 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых  мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления».

Постановления и другие акты Конституционного суда РФ, касающиеся местного самоуправления:

От 24 января 1997 г. № 1-п  по делу о проверке конституционного закона удмуртской Республики от 17.04.96. «О системе органов власти в Удмуртской Республике».

Итак, в данном параграфе мы рассмотрели федеральный уровень нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения. К ним относятся федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента, постановления Правительства, постановления и другие акты Конституционного Суда РФ. Подробным образом мы рассмотрели Конституцию, которая устанавливает основы муниципально-правовых отношений, цели их правового регулирования и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующий более подробно все виды перечисленных нами ранее муниципально-правовых отношений. Следует отметить, что Муниципально-правовые отношения регулируют также специальные федеральные законы, которые имеют узкий предмет регулирования, должны издаваться, как правило, на основе прямого указания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и обеспечивать развитие его линии, и так называемые отраслевые федеральные законы, в которых содержатся отдельные нормы муниципального права (Кодексы РФ). Мы привели примеры все перечисленных нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения. Именно закрепленные на уровне федерального закона нормы муниципального права устанавливают основы построения муниципальных отношений, которые ограничиваются, уточняются, ставятся в зависимость от объективно существующих условий в ходе конкретной нормативно-правовой регламентации.

1.3.3 Региональный  уровень законодательства 

Важной чертой в правовом регулировании общественных отношений  на уровне российских регионов является недопустимость игнорирования местной специфики: в региональном законодательстве должны быть учтены региональные особенности. Основными чертами законодательства субъекта РФ являются также объективное вхождение регионального законодательства в законодательство РФ, его системный характер и относительная самостоятельность.

Основываясь на указанных  признаках, представляется возможным  дать определение регионального  законодательства, которое представляет собой относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо в установленном порядке – на референдуме, в пределах ведения  субъекта РФ и по предметам совместного ведения, призванных урегулировать общественные отношения в регионе с учетом комплекса местных территориальных и социальных условий.

Основы регионального  законодательства заложены прежде всего  в ст. 5 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство».³⁹ Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции устанавливают достаточно широкий круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства.⁴⁰

Согласно  ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления относятся: 1. правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом; 2. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; 3. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; 4. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, установленном данным Федеральным законом.⁴¹

В доктринальных  толкованиях зачастую делается вывод, что регулирование вопросов местного самоуправления законами субъектов Федерации допускается только в случаях, прямо указанных в федеральных законах. Региональное регулирование местного самоуправления возможно только в указанных федеральным законом случаях, не согласуется с конституционным статусом субъектов Федерации, отраженным в ст. 72, 73, 76 Конституции РФ.⁴² Тем не менее, фактически вопросы местного самоуправления могут регулироваться законами субъектов Федерации: 1. в случаях, прямо указанных в федеральных законах; 2. в иных случаях, если это регулирование не ограничивает прямо или косвенно самостоятельность местного самоуправления в выборе правовых решений или форм деятельности.⁴³

К нормативно-правовым актам, регулирующим муниципально-правовые отношения  на региональном уровне можно отнести  конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы о местном самоуправлении; о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лиц; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие. Нормы муниципального права могут быть закреплены в нормативных правовых актах государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, постановлениях законодательных органов, глав администраций, президентов республик.

Особое место  среди региональных актов занимают нормативные правовые акты в форме законов. Наиболее важными признаками являются высшая юридическая сила закона по сравнению со всеми другими правовыми актами, принимаемыми (издаваемыми) органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации⁴⁴ и их нормативный характер. Законы выступают как акты, направленные на установление правовых норм либо на их изменение или отмену.⁴⁵ Законы субъектов Федерации разрешают вопросы, которые имеют значение для соответствующего субъекта Федерации. Региональные законы действуют на всей территории соответствующего субъекта Федерации. Они обязательны для исполнения.

В подтверждение всего  сказанного мы приведем несколько положений  Устава Костромской области, который  был принят Костромской областной  Думой 29 июня 1995 года. В соответствии со статьей  4 данного устава Настоящий Устав является Основным законом области, обладающим высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам области, которые не могут противоречить Уставу.⁴⁶

Устав как закон обладает высшей юридической силой и имеет  важное значение в регулировании  муниципальных отношений, поскольку  в Уставе области закрепляется конституционно - правовой статус области, ее административно - территориальное устройство, формы  защиты, прав, свобод человека и гражданина, функции и полномочия органов государственной власти области, порядок их образования, формы участия граждан в осуществлении власти, иные положения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.⁴⁷

В статье 7 Устава Костромской области  перечислено законодательство, которое  может приниматься областью, как  субъектом РФ и все случаи разрешения противоречий и разногласий. Устав  области, кодексы, законы области и  иные нормативные правовые акты областной Думы, губернатора Костромской области, администрации области, исполнительных органов государственной власти Костромской области, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения на территории области. По предметам совместного ведения Российской Федерации и Костромской области область принимает кодексы, законы и иные нормативные правовые акты. Вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения область осуществляет собственное правовое регулирование посредством принятия Устава области, кодексов, законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между законом, иным нормативным правовым актом области и федеральным законом, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и Костромской области, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом области, принятым вне предметов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и области, действует нормативный правовой акт области.⁴⁸