Проблемы формирования муниципальной собственности в свете реформы местного самоуправления

ФОНД “ИНСТИТУТ   THE INSTITUTE ЭКОНОМИКИ       FOR URBAN ГОРОДА”          ECONOMICS

 

Аналитическая записка

 

Проблемы формирования муниципальной собственности

в свете реформы  местного самоуправления

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

I. Правовые основы формирования муниципальной собственности

 

II. Проблемы разграничения имущества в новом законодательстве о местном самоуправлении

 

1. Привязка  перечня имущества к перечню  вопросов местного значения

 

а) Сужение возможностей развития социальных услуг на уровне муниципальных образований

б) Сложность  с определением пообъектного состава  имущества, которое может находиться в муниципальной собственности

 

2. Императивность  требований, установленных частью 8 статьи 85 ФЗ № 131 и статьей 154 ФЗ № 122

 

     3. Практика перераспределения собственности в «пилотных» регионах, реализующих ФЗ № 131 с января 2005 года

 

III. Технические и финансовые проблемы перераспределения собственности

 

а) Классификация  объектов муниципальной собственности  и их регистрация 

б) Финансовые вопросы регистрации имущества

в) Проблема разграничения  собственности в связи с обременением юридических лиц долгами

 

IV. Проблемы межмуниципального сотрудничества

 

V. Выводы и предложения

 

I. Правовые основы формирования муниципальной собственности

 

Вопросы муниципальной  собственности, в первую очередь, регулируются на уровне Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя права местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение, прежде всего, в признании и равной правовой защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности – государственной и частной (ст. 8). В правах органов местного самоуправления - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции), а также самостоятельнoе управление ею (ст. 132).

Гражданский кодекс Российской Федерации развивает положения Конституции, указывая, что права собственника муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется от имени муниципального образования органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно населением. Базовым законодательным актом федерального уровня является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131), который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Однако данный закон пока не вступил в силу в своей основной части, а его вступление в силу (за исключением отдельных положений) с января 2006 года отложено до 1 января 2009 года (соответствующий закон 21 сентября принят Государственной Думой РФ ).

Находящееся в муниципальной собственности  имущество является одним из трёх составных элементов экономической  основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а  также имущественными правами муниципальных образований (статья 49 ФЗ № 131).

Концептуальной  особенностью ФЗ № 131 является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

В состав муниципального имущества в соответствии с ФЗ № 131 может входить:

1) имущество, предназначенное для решения установленных ФЗ № 131 вопросов местного значения и перечисленное в частях 2 – 4 статьи 50 данного закона;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

 

В случаях возникновения  у муниципальных образований  права собственности на имущество, которое не может входить в  состав имущества муниципальных  образований, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч.5 ст.50 ФЗ №131). Под перепрофилированием, в соответствии с законом, фактически, понимается приведение имущества в состояние «предназначенности» для решения вопросов местного значения.

Часть 5 статьи 50 ФЗ № 131 также определяет, что порядок и сроки упомянутого выше отчуждения имущества устанавливаются федеральным законом. Таким законом, определяющим порядок отчуждения, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Предельный срок отчуждения установлен самим ФЗ № 131 в пункте 4 части 8 статьи 85 – это 1 января 2009 года (в ред. ФЗ №199 от 31.12.2005г.). При этом законодательно не установлены правовые последствия нахождения «несоответствующего» имущества в муниципальной собственности после 1 января 2009 года.

Кроме того, статья 50 ФЗ №131 определяет, что особенности  возникновения, осуществления и  прекращения права муниципальной  собственности, а также порядок  учёта муниципального имущества  устанавливаются федеральным законом. Специального закона на этот счёт не принято, однако касательно передаваемого имущества часть правоотношений урегулировано пунктами 11 и 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (в ред. ФЗ №199 от 31.12.2005) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 122).

Так, ФЗ № 122 устанавливает, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации имущество является соответственно решение Правительства Российской Федерации и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Те же решения (только в этом случае не о передаче, а о приёме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерации и субъекту Российской Федерации муниципальное имущество.

 

Отдельно необходимо рассмотреть вопрос о праве муниципальной  собственности на земельные участки.

Если говорить о земельных участках как об элементе состава муниципального имущества, то необходимо сослаться на статью 19 Земельного кодекса Российской Федерации, которая определяет, что в муниципальной собственности находятся земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

- право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

- которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В то же время п.15 статьи 50 ФЗ №131 относит к муниципальному имуществу только «земельные участки, отнесённые к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами». Налицо определённая правовая коллизия.

При этом необходимо иметь в виду, что Земельный  кодекс Российской Федерации также  придерживается концепции «презумпции отчуждения» земли из государственной или муниципальной собственности (если сравнивать с «презумпцией отчуждения» имущества, которое не может входить в состав муниципального имущества, как это предусматривает ФЗ № 131). Пункт 4 статьи 28 Земельного кодекса устанавливает исчерпывающий перечень из трёх случаев, когда допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства:

• изъятие земельных участков из оборота;
• установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков;
• факт резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

 

II. Проблемы разграничения имущества в новом законодательстве о местном самоуправлении

 

Правоприменительная практика реализации ФЗ № 131 в части формирования в соответствии с нормами закона состава имущества муниципальных образований уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных положений данного закона.

Достаточно ясно выявились, как минимум, две проблемы:

1) жёсткая привязка перечня имущества (статья 50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований (статьи 14-16 этого же закона),

2) императивность требований части 8 статьи 85 ФЗ № 131 и статьи 154 ФЗ № 122 по безвозмездной передаче имущества муниципальных образований в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом.

Возникает вопрос, насколько данные законодательные положения отражают конституционное право муниципальной собственности и соответствуют потребностям развития местного самоуправления?

 

1. Привязка перечня  имущества к перечню вопросов  местного значения

 

а) Сужение возможностей развития социальных услуг на уровне муниципальных образований

 

Жесткая привязка перечня имущества (статья 50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований  становится барьером для социально-экономического развития муниципальных образований. Особенно это заметно сегодня, в  условиях перераспределения полномочий. Ранее муниципальные образования могли, перепрофилируя свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге.

Например, было время, когда сократилось число детей дошкольного возраста, но появилось много детей, оставшихся без попечения родителей. Здания дошкольных учреждений в этом случае могли быть перепрофилированы в т.ч. и в приюты для несовершеннолетних, оставаясь при этом среди объектов социальной инфраструктуры. Если бы реально снизилась потребность в приютах, и появилась потребность в новых местах на дошкольное воспитание, органы местного самоуправления могли бы вернуть здание в систему образования. В формате нового закона эта гибкость пропадает, т.к. муниципальные образования сейчас должны будут расстаться с большим объемом муниципальной собственности в свое время изъятой из системы образования. К примеру, услуга по социальной поддержке населения стала полномочием субъекта Российской Федерации, и органы местного самоуправления должны будут передать все социозащитные учреждения, в т.ч. размещенные на площадях бывших дошкольных учреждений, субъекту Российской Федерации. В результате подобного перераспределения имущества возможность решения социальных и экономических проблем муниципального образования сокращается.

Другим примером сужения возможностей развития муниципальных услуг являются положения Федерального закона №131, с одной стороны, разрешающего органам местного самоуправления брать на себя полномочия по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции ОМСУ других муниципальных образований или органов государственной власти; с другой - эти полномочия ОМСУ могут брать на себя только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. Последнее условие вызывает очень много вопросов. При этом на практике может возникнуть замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочия нельзя, исполнять полномочия без ресурсов - тоже.

 

б) Сложность с определением пообъектного состава имущества, которое может находиться в муниципальной собственности

 

Закрытый перечень имущества  не позволяет четко определить, имеют ли право органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которые в ФЗ № 131 закреплены за ними с формулировкой «создание условий…» для осуществления той или иной деятельности. Законодатель поступает непоследовательно, т.к., в одном случае, при перечислении в ст.50 муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий…», он закрепляет какое-то имущество, например, «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры» (п.12. ч.1 ст.14), «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» (п.14.ч.1 ст.14). В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п.10 ст.50)

В других случаях это имущество не закрепляется, например, по полномочию «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» (п.10 ч.1 ст. 14) в статье 50 нет указания на какое-либо имущество, необходимое для реализации данного полномочия.

Вместе с тем, возникает  вопрос, а если муниципалитет «создал  условия», но в поселении не возникла частная столовая или баня. Может ли муниципалитет иметь свое имущество для исполнения данных полномочий?

Чтобы решить эту правовую неопределенность, субъекты Российской Федерации идут от сложившейся практики: если в поселении остались муниципальные бани или столовые, они закрепляют данные объекты в перечне имущества муниципальных образований.

Например: статья 4 Закона Новосибирской  области от 10.12.2004 № 239-ОЗ «Муниципальная собственность муниципальных районов» содержит пункт 4: «имущество, необходимое для обеспечения населения муниципального района услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, связи», т.е. указано как раз то имущество, которого нет в ФЗ №131, в соответствии с примером, описанным выше.

Если в муниципальном образовании такого имущества нет, то вопрос остается открытым.

 

Помимо указанных проблем  существует постоянная потребность  во внесении изменений в статью 50 ФЗ № 131, вызванная расширением круга полномочий органов местного самоуправления. Так, например, в настоящее время в связи с принятием ФЗ № 199 от 31.12.2004г. необходимо внести дополнение, расширив статью 50 ФЗ № 131 за счёт имущества, необходимого :