Проблема выбора между централизованными и децентрализованными способами закупок

  Таким образом, сумма  оценки вышеперечисленных показателей дает нам представление об относительности переговорной силы компании в отношениях с поставщиками закупаемой категории. С помощью их суммирования мы получаем вторую точку в координатной плоскости ролевой матрицы корпоративного департамента снабжения.

Предлагаемый выше подход по определению системы закупочной деятельности имеет ряд недостатков, среди которых сложность в подсчете потенциала экономии, субъективность при оценке переговорной силы департамента снабжения с поставщиком, отказом от рассмотрения прочих условий, связанных с внутренним риском и финансовым состоянием компании. Тем не менее, рассмотренные выше подходы определяют базовые элементы для принятия решения об эффективной централизации управленческой деятельности.

4. Централизованное снабжение в производственных холдингах.

Результатом роста любого предприятия является увеличение потоков поставляемой продукции и увеличение складских возможностей. В результате одно из ключевых мест в области оптимизации внутренних бизнес процессов производственного холдинга занимает логистика, так как «при организации процесса закупки и доставки на склад производства сырья формируется основная часть себестоимости конечного продукта»3.

Одним из наиболее эффективных способов организации снабжения промышленного холдинга, объединяющего несколько предприятий является создание централизованной системы снабжения. Одними из ключевых преимуществ такой системы является экономическая выгода, которую получает заказчик при заказе большой партии от одного покупателя. В данном случае возможно предоставление поставщиком скидки от объема. Далее мы можем говорить о значительном повышении прозрачности финансовых потоков при осуществлении закупочной деятельности. Любая закупка сопровождается документами, обосновывающими ее необходимость, в качестве которых выступают планы производства, капитального ремонта, технического переоборудования и т.д..

Единственным существенным недостатком централизованной системы снабжения является снижение в оперативности принятия решений. Зачастую Управляющие Компании (УК) находятся на большом расстоянии от предприятия (даже в разных часовых поясах) и в следствие несовершенства технического оборудования, на предприятии могут происходить сбои. В результате возникает срочная необходимость в поиске поставщика альтернативных материалов или изменении сроков поставок. Длинная цепочка согласований с центральным департаментом снабжений может затянуться на несколько дней. С этой точки зрения децентрализованные системы управления закупочной деятельностью силами территориальных менеджеров на местах обладает значительным преимуществом благодаря своей способностью быстро и оперативно устранять последствия нештатных ситуаций. Частота наступления таких ситуаций может быть одним из ключевых факторов отказа от централизованной системы закупок. С этой позиции, на мой взгляд, для снижения вероятности наступления подобных происшествий УК промышленных холдингов перед принятием решения о централизации снабжения стоит оценить уровень технического вооружения и амортизации оборудования и при необходимости оценить уровень необходимых капиталовложений для переоборудования. Здесь может остро встать вопрос об экономической эффективности данного процесса. Возможно, что переоснащение может стоить холдингу гораздо дороже, чем потенциальные выгоды от централизации закупок.

По мнению автора статьи «Централизованное снабжение в производственных холдингах» Гришина А.В., одним из главных условий для ее нормального функционирования является четкая регламентация функций каждого сотрудника, которого затрагивает процесс снабжения. Регламент должен быть согласован с каждым сотрудником, так как даже самый опытный менеджер не может знать всех тонкостей процесса организации централизованных закупок. Автор приходит к выводу о том, что «система централизованного снабжения эффективна лишь в том случае, если… максимально предусмотрены все возможные непредвиденные ситуации и выбраны пути их решения»4.

В качестве потенциально возможного способа централизации закупок в своей статье Гришин А.В. определяет создание консигнационных складов на базе складского хозяйства предприятия, свидетельствующем о долгосрочных партнерских взаимоотношениях между поставщиком и предприятием. «Грамотно составленный договор об условиях создания консигнационного склада гарантирует поставщику долговременное хранение и пополнение запасов своего сырья на территории предприятия»5.

Централизация закупочной деятельности набирает все большую популярность на территории России. Одним из первых регионов, в котором была полностью реформирована система госзакупок стала Калуга.

На смену ранее существовавшей децентрализованной системе закупок пришло Государственное специализированное учреждение Калужской области «Фонд имущества Калужской области», который был отобран по результатам конкурса и запроса котировок. Была подготовлена законодательная база, регулирующая отношения между заказчиком, уполномоченным муниципальным органом и «Фондом имущества Калужской области» и положительные результаты такой реформы не заставили долго ждать. Специалисты министерства конкурентной политик и тарифов Калужской области было разработано порядка 10 методических рекомендаций по формированию и размещению муниципальных закупок и предоставлению отчетности. Создана комиссия, которая регулярно проводит семинары по данной тематике и предлагает всем сотрудникам пройти курсы по повышению квалификации в области управления муниципальными и государственными заказами. Наличие двойного контроля со стороны участников госзакупок позволило повысить эффективность и прозрачность их осуществления. Создан официальный сайт, на котором любой желающий может увидеть подробную информацию о закупках. Экономия бюджетных средств при осуществлении муниципальных закупок увеличилась с 1,8 до 5 процентов. Также произошло географическое расширение участников закупок; теперь участвовать в конкурсах могут не только организации Калужской области, но и близлежащих- Брянской, Ленинградской, Челябинской, Тульской, Нижегородской и Самарской. Увеличение участников торгов, в свою очередь, также положительно повлияло на эффективность осуществления муниципального заказа путем снижения цены. За 2008 год количество жалоб на действия муниципальных заказчиков, конкурсную и аукционную комиссии снизилось до 5, которые, более того, были признаны необоснованными.

Не смотря на положительную тенденцию и выгоды от проведенных реформ закупочной деятельности, все же существуют определенные проблемы, связанные с действующим законодательством. «Отказ от идеологии квалифицированного участника и от реальной конкуренции в пользу мнимой – между неквалифицированными участниками, не имеющими ресурсов, опыта, репутации, считаем ошибочными. Данную ситуацию еще больше усугубляет отмена лицензирования на строительные и строительно- монтажные работы. Мы предлагаем восстановить утраченные с 2006 г. реальные квалифицированные требования к участникам размещения заказов.»6. Действительно, данная проблема является одной из наиболее актуальных для высококвалифицированных и добросовестных участников торгов. Необоснованное занижение цены контракта, которое могут позволить себе мелкие, менее опытные и менее квалифицированные организации часто приводит к неисполнению контракта в срок или его полному срыву. В таком случае заказчик, уполномоченный муниципальный орган, сэкономивший на цене получает в лучшем случае сорванные сроки, а в худшем обанкротившегося подрядчика.

Иллюстрация подобных негативных эффектов имеет место при заключении многих контрактов. Одним из ярчайших примеров последних дней служит подобная ситуация с заключением контракта на строительство Алабяно- Балтийского тоннеля, самого дорогого долгостроя Москвы. В качестве подрядчика на проведение работ был выбран НПО «Космос», главной задачей которого, как оказалось, является получение контракта любым способом путем демпинга. Строительство тоннеля затянулось на 15 лет. Этот проект стал черной дырой для бюджетных денег. За это время было проведено порядка 5 раундов дополнительного финансирования, что в общей сложности составило более 63 млрд рублей. Происходили грубейшие нарушения технической безопасности, одно из которых повлекло за собой смерть сотрудников строительной бригады. В настоящее время работы на объекте приостановлены. Строительная площадка завалена строительными и бытовыми отходами, заставлена вышедшей из строя техникой. НПО «Космос», по многочисленным ходатайствам одного из кредиторов, начало процедуру банкротства, а недавно объявленный конкурс на завершение строительства тоннеля выиграла очередная организация.

Вышеупомянутый случай ярко иллюстрирует насколько важным является процесс осуществления закупочной деятельности, в частности выбора поставщика. Но на ровне с многочисленными фактами проявления коррупции одной из проблем децентрализованной закупочной деятельности является непрофессионализм заказчиков, в качестве которых выступают детские садики, муниципальные образования сельского поселения, медицинские учреждения. Далеко не у всего персонала вышеперечисленных организаций в штате имеются люди с высшим образованием юриста или экономиста, способные профессионально разместить заказ.

Противники централизации в качестве одного из аргументов для отказа от данной системы госзаказа приводят излишнюю бюрократизацию. Это во многом оправдывает создание специализированного учреждения, основной задачей которого является управление государственными и муниципальными заказами. Подобные случаи наносят огромный ущерб  бюджетным средствам муниципального заказчика.

В соответствии с действующим законодательством, государственный или муниципальный заказчик вправе выбрать форму осуществления закупки товаров или услуг путем полной централизации данного процесса или частичной. В первом случае размещение заказа возлагается полностью на специализированный орган государственной власти путем проведения торгов и запроса котировок цен. В данном случае уполномоченный орган получает все полномочия заказчика, кроме подписания государственного или муниципального контракта.

Частичная централизация заказа может осуществляться двумя способами:

1. Путем передачи всех полномочий заказчика специализированному органу государственной или муниципальной власти, за исключением права подписания государственного или муниципального контракта, ограниченному видами размещения заказа (например, проводятся только запросы котировок) или видами товаров, работ, услуг (например, утверждается перечень товаров, размещаемых только через уполномоченный на размещение орган).
2. Путем передачи некоторых полномочий заказчика специализированному органу государственной или муниципальной власти, предусмотренные решением о его создании в рамках законодательства о размещении заказа. 7

На практике встречается смешение перечисленных способов закупок. Например, размещение заказа может осуществляться только путем проведения запроса котировок по конкретной группе товаров.

В статье «Централизация размещения заказа как средство наиболее эффективного достижения целей» кандидат юридических наук Матковский С.В. указывает ряд преимуществ централизованной системы закупок:

• Профессиональный подход к размещению заказа;
• Повышенные требования к развитию конкуренции и запрету ограничения конкуренции;
• Повышение прозрачности госзакупок;
• Единство практики размещения заказа соответствующего бюджетного уровня;
• Повышение конкуренции;
• Большая экономия бюджетных средств.

В то же время централизация, по мнению Матковского С.В.,  имеет один недостаток в виде увеличения время размещения заказа, но который может быть устранен путем организации планирования размещения заказа.

Матковский в своей статье дает рекомендации по совершенствованию закупочной деятельности в рамках повышения эффективности расходования бюджетных средств. В частности, он указывает на необходимость в разработке типовых положений о торгах для автономных учреждений, рекомендовать для автономным учреждениям соответствующего бюджета проводить торги на закупки определенного объема товаров, работ, услуг. Централизованная система закупок, по словам Матковского, может быть наиболее эффективна при организации совместных закупок местных муниципальных районов. Зачастую количество сотрудников в администрации насчитывает порядка 2-3 человек, что сильно снижает вероятность квалифицированного размещения заказов. В то время, когда еще не был принят новый Федеральный закон №94-ФЗ самостоятельно были вынуждены размещать заказы все государственные учреждения, такие как детские сады, школы, больницы, поликлиники, персонал которых еще менее компетентен в этой области. Размещение заказов требует большое количество конкурсной документации, спецификации, лотовой документации, различных протоколов согласования и технического задания (ТЗ), которое требует детального изучения предмета закупки. Могут ли врачи ортопеды точно указать все необходимые технические параметры такого предмета закупки, как например томограф. Они наверняка обладают знаниями в области его использования и предназначения, знают в каких случаях пациенту необходимо сделать снимок МРТ, но технические параметры (которые являются неотъемлемой частью технического задания, а следовательно самого госзаказа) такого сложного агрегата ортопед едва ли знает.

Принятый в 2014 году Федеральный закон №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пришедший на смену Федеральному закону  №94-ФЗ, призван частично решить эту проблему. Новелла этого закона заключается в стимулировании централизованного размещения заказа. Теперь функции по определению точных технических характеристик возьмет на себя вышестоящий исполнительный орган власти. В нашем примере, такие параметры томогрофа, как например длина волны, программа, интерфейс, специфические функции аппарата будет определять Министерство здравоохранения. Это поможет в разы существенно упростить процедуру подготовки документации госзаказа.8 Заказчикам не нужно проводить анализ рынка томографов и углубляться в изучение характеристик различных моделей поскольку будет норматив, который все эти параметры указывает. Именно проблема наделения всех бюджетных организаций статусами заказчиков подняла новую волну пересмотра ФЗ №94-ФЗ.