Принципы и система местного самоуправления

Основополагающими подходами, задающими  параметры местного самоуправления и обеспечивающими необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах РФ, считает принципы местного самоуправления И.В. Выдрин. Он сформулировал следующие принципы: принцип признания местного самоуправления и его гарантированность Конституцией РФ; принцип самостоятельности местного самоуправления; принцип независимости органов местного самоуправления; ответственность местного самоуправления; недопустимость образования органов местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами; принцип судебной защиты местного самоуправления⁷. В данной классификации автор акцентирует внимание в основном на принципах организационно-правового характера. Иные аспекты местного самоуправления в данной классификации не отражены.

В ходе научной полемики, исходя из положений п. "н" ст. 72 Конституции РФ, все больше внимания уделяется характеристике общих принципов организации местного самоуправления. Свою классификацию общих принципов предложили О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Они считают, что к общим принципам местного самоуправления относятся: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и осуществлении местного самоуправления; и) гласность местного самоуправления; к) сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении; л) государственные гарантии местного самоуправления⁸.

Выделение основных (общих) принципов, по мнению В.А. Баранчикова, позволяет  превратить местное самоуправление в реальный институт народовластия, оформить структуру его органов, решить проблему вопросов местного значения в ее взаимосвязи с предметами ведения и компетенцией различных звеньев системы местного самоуправления, а также проблему гарантий осуществления населением своей власти на территории местного самоуправления. Он выделил следующие общие принципы местного самоуправления: население - главный субъект властеотношений в местном самоуправлении; право населения городских, сельских и иных поселений независимо от его численности на осуществление местного самоуправления; обеспечение двухзвенной системы муниципальных образований в местном самоуправлении; организационно-юридическое обособление местного самоуправления от органов государственной власти и функциональная связь между ними; многообразие форм организации местного самоуправления; соответствие полномочий местного самоуправления его материально-финансовым возможностям; законность в деятельности местного самоуправления; ответственность в системе местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; государственные гарантии местного самоуправления⁹.

Следует признать, что  не все из выделенных В.А. Баранчиковым общих принципов местного самоуправления выдержали проверку временем. В частности, указанный им принцип права населения поселений на осуществление местного самоуправления независимо от его численности был закреплен в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 12). Теперь же новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" специально установил критерии численности населения поселений, соблюдение которых необходимо для организации местного самоуправления (ст. 11).

В юридической литературе справедливо, на наш взгляд, отмечалось, что существенное влияние на теоретическое  обоснование понятия общих принципов  оказала позиция К.Ф. Шеремета¹⁰, который подчеркивал, что в проблематике общих принципов главное - выявление степени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых законодателем для их реализации на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Поэтому общие принципы - это не только "коренные начала и идеи", лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им органов. Общие принципы обращены и к федеральным органам государственной власти, и к органам государственной власти субъектов РФ, поскольку местное самоуправление как институт публичной власти возникает, формируется и реализует свои функции в "системе координат" всех существующих властеотношений в РФ¹¹.

2. Понятие системы  местного самоуправления. Сочетание  форм прямой и представительной  демократии в системе местного самоуправления

Одним из важнейших условий  выделения муниципального права  в самостоятельную отрасль права  является наличие элементов системы  местного самоуправления, организация  и деятельность которых регулируется нормами муниципального права¹².

Термин «система» (от греческого "systema") может трактоваться как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке»¹³. В толковом словаре термин «система» понимается и как «форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое»¹⁴.

В правовой науке понятие  системы не выходит за рамки его  философского содержания, однако имеет  определенную специфику. Как полагает К.С. Бельский, «под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве»¹⁵.

Таким образом, система  местного самоуправления включает основные входящие в него элементы. Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина «система местного самоуправления». С.И. Кулиева под системой местного самоуправления предлагает понимать «совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей»¹⁶. По-другому подходят к определению системы местного самоуправления И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов. По их мнению, система местного самоуправления - это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций¹⁷. В.Г. Стрекозов и Ю.Д. Казанчев видят в системе местного самоуправления законодательную регламентацию и практическое осуществление территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей, механизма местного самоуправления, основных принципов местного самоуправления, полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантий осуществления местного самоуправления¹⁸.

Наиболее верной представляется точка зрения О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, в соответствии с которой  под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни¹⁹.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия) и через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия). Соответственно, в рамках системы местного самоуправления можно выделить формы прямого волеизъявления граждан (непосредственной демократии) на местном уровне и формы опосредованного участия населения в местном самоуправлении через систему органов местного самоуправления.

Многие авторы также  выделяют в системе местного самоуправления отдельную группу, связанную с территориальным общественным самоуправлением²⁰. Однако территориальное общественное самоуправление при всей своей специфике является все же одной из форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне, что следует из содержания главы 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Таким образом, под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне и органов  местного самоуправления, существующих в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что  она основывается на демократических  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно.

Вместе с тем следует  иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно не зависит от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании²¹.

В рамках регламентации  осуществления местного самоуправления в Конституции РФ неоднократно делаются указания на самостоятельность местного самоуправления: «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12); «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (ст. 130).

При этом существуют различные варианты понимания самостоятельности местного самоуправления. С точки зрения уровня самостоятельности это может выражаться в «безбрежной независимости», близкой к государственному суверенитету, или ограничением самостоятельности до права добросовестно исполнять директивы органов государственной власти. С точки зрения способов реализации самостоятельности это может быть выражено как идея о том, что местное самоуправление осуществляется исключительно через прямое волеизъявление народа, или квалификацией местного самоуправления как власти органов местного самоуправления, которые вправе принимать какие-либо решения.

Представляется, что под  самостоятельностью населения в  осуществлении местного самоуправления подразумевается право населения  соответствующей территории решать вопросы местного значения как через прямое волеизъявление, так и через представителей.

Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный  референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум - универсальная  форма прямого волеизъявления, на него можно вынести любые вопросы  местного значения, за исключением  запрещенных федеральным законом.

Иные формы прямого  волеизъявления являются целевыми - они  предназначены для решения конкретных вопросов.

Деятельность выборных и невыборных органов местного самоуправления является формой осуществления местного самоуправления через представителей. Наряду с осуществлением местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных слушаниях, опросах граждан, обращения жителей в органы местного самоуправления.

Соотношение между тремя  указанными формами следующее.

1) Решения, принятые  через формы прямого волеизъявления, имеют законодательно установленные  правовые последствия, изменить  которые можно лишь путем повторного обращения к соответствующей форме прямого волеизъявления. Такие решения обладают приоритетом по отношению к решениям, принимаемым органами местного самоуправления.

2) Полномочия органов  местного самоуправления определяются  уставом муниципального образования на основании норм действующих законов. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах установленной компетенции, обязательны на всей территории муниципального образования, но не могут отменять решения, принятые путем прямого волеизъявления.

3) Решения и действия, осуществленные в формах участия  граждан, имеют характер индивидуальных  или коллективных инициатив жителей.  Решения, принятые жителями через  инициативные формы участия в  местном самоуправлении, подлежат  рассмотрению в органах местного самоуправления. Однако предложения собраний жителей, органов территориального общественного самоуправления могут быть приняты или отвергнуты органами местного самоуправления. Не носят упомянутые решения обязательного характера и для жителей той части муниципального образования, где прошло соответствующее собрание и организовано территориальное общественное самоуправление.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ