Государственное управление: цели, структуры, функции и принципы

К ведению Российской Федерации  п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит  «установление системы федеральных  органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации  и деятельности; формирование федеральных  органов государственной власти»³. По сути, в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии.

Конституция России (ч. 1 ст. 11) прямо называет федеральные органы, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную  власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная  Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Статья 71 (п. «г») Конституции  РФ исходит из внутреннего органического  единства системы федеральных органов  государственной власти, закрепленного  положением ч. 1 ст. 3, согласно которой  носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации  является ее многонациональный народ.

Те же положения нашли  свое отражение в ч. 3 ст. 5, провозглашающей  единство системы государственной  власти в качестве одной из основ  государственного устройства Российской Федерации. Особенности же правового  регулирования организации и  деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции  РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5 «Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской федерации», гл. 7 «Судебная  власть») и конкретизируются в ряде федеральных конституционных законов.

Таким образом, под структурой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа современной России¹.

Особенность системы государственных  органов России заключается в  том, что отдельные ее составные  части (совокупность органов) сами образуют системы органов, являясь тем  самым подсистемами единой системы². Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух элементов - палат; Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов исполнительной власти; федеральные суды, имеют свою систему - Конституционный Суд как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитражным Судом РФ.

Система органов государственной  власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими  самостоятельно в соответствии с  основами конституционного строя и  общими принципами организации представительных, и исполнительных органов государственной  власти.

Систему органов местного управления составляют государственные  органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений  в административных границах конкретной территории¹. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометслужбы и т.п.

Под структурой государственного органа понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа. Организационная структура государственного органа может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура.

Она находит свое отражение  в штатном расписании, где детализируется полное наименование структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными  носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение как полномочий таких  лиц, так и полномочий собственно государственных органов. В составе  государственных органов есть и  технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий  персонал).

Организационная структура  государственного управления заключает  в себе определенный состав, организацию  и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом  на формирование и реализацию государственных  управляющих воздействий¹.

Государственное управление является повседневным и оперативным  видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения  и в объеме своей компетенции  внутренние и внешние функции  государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

3. Проблема совершенствования государственного управления

Решение вопроса оптимизации  государственного управления заключается  в том, чтобы создать такой  правовой механизм, который бы позволил выработать в отношении неэффективной  или противоправной деятельности государственных  служащих или должностных лиц  систему сдержек и противовесов. Общество само должно с помощью демократических  институтов и норм права создавать  условия для повышения качества деятельности государственной службы.

Исходя из особой значимости норм права, следует прежде всего  остановиться на характеристике конституционной  ответственности государственных  служащих, которая должна предопределять все иные разновидности ответственности. В этой связи в Конституции  РФ следует отразить следующее: необходимо закрепить положения, предусматривающие  обязанности государственных служащих перед обществом и государством. В нормах права необходимо зафиксировать  масштаб ответственности государственных  служащих, меры социальной необходимости  и объективно обусловленные требования государства; конституционная ответственность  должна найти свое правовое выражение  в требованиях законности, сущность которой следует определять соблюдением  и исполнением обязанностей перед  обществом и государством. Кроме  этого, законность должна нести в  себе ответственное отношение государственного служащего к своему поведению  в сфере правового регулирования, т.е. она должна представлять собой  политико-юридическое выражение  позитивной социально-политической ответственности.

Таким образом, выраженная в  Конституции РФ ответственность  государственных служащих должна предстать  перед нами как особый тип проспективной  ответственности, воплощающей в  себе чувство долга по отношению  к праву, обществу и государству.

Эффективная реализация конституционной  ответственности предполагает закрепление  в основном законе государства конституционных  санкций. На основе систематизации предлагаемых мер конституционной ответственности¹ можно выделить следующие конституционно-правовые санкции, которые могут быть адресованы государственным служащим:

1) санкции конституционно-правовой  ответственности, направленные на  охрану основ конституционного  строя: отмена либо приостановление  незаконного акта, принятого нелегитимным  органом (должностным лицом) публичной  власти. Кроме этого, А.А. Сергеевым  предлагается ввести в РФ новые  санкции конституционной ответственности: "отмена Конституционным Судом решения референдума; вынесение Конституционным Судом предупреждения о нарушении законодательства"¹;

2) санкции конституционно-правовой  ответственности человека и гражданина  и ответственности за нарушение  прав и свобод. К таковым следует  отнести отмену неконституционных  актов, нарушающих права и свободы,  материальную компенсацию морального  либо иного вреда, причиненного  деятельностью государственных  служащих в связи с неправомерными  действиями, вызванными принятием  незаконных актов органами власти  либо должностными лицами;

3) санкции конституционно-правовой  ответственности в сфере федеративных  отношений, куда можно отнести  отмену в порядке конституционного  судопроизводства актов, изданных  участниками федеративных отношений,  как самой Российской Федерацией, так и ее субъектами, по вопросам, не относящимся к предмету  ведения, либо полномочиям соответствующего  субъекта, либо иным образом нарушающим  федеральное законодательство; приостановление  Президентом РФ действия нормативных  актов, принимаемых органами государственной  власти субъектов РФ, санкции,  применяемые главами субъектов  РФ и представительными органами  государственной власти субъектов  РФ за несоблюдение общественных  и государственных интересов  органами власти субъектов РФ  либо муниципальными органами;

4) санкции конституционно-правовой  ответственности Президента РФ  и Правительства РФ - отзыв либо  отрешение от должности; отставка  Правительства РФ, вынесение вотума  недоверия Государственной Думой;

5) санкции конституционно-правовой  ответственности федеральных судей,  депутатов, федеральных министров,  куда следует включить лишение  неприкосновенности (судьи и депутаты), прекращение полномочий (судьи, депутаты, министры);

6) санкции конституционно-правовой  ответственности органов местного  самоуправления - санкции за нарушение  компетенции внутри системы местного  образования, за несоблюдение  законодательства в деятельности.

Все перечисленные санкции  можно подразделить на следующие  виды: правовосстановительные - признание  недействительным нормативно-правового  акта, отмена или приостановление  действия незаконного акта; карательные  санкции, которые несут в себе меры взыскания, имеющие цель наказать правонарушителя. К ним можно  отнести отрешение от должности  Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, роспуск парламента, отставку Правительства, федеральных  министров и т.д.; пресекательные меры, или санкции пресечения, представлены в приостановлении действия акта органов исполнительной власти, "вето" Президента РФ, введении особого режима на отдельных территориях Федерации; предупредительные санкции: санкции, представленные в письменном обращении  компетентных органов с указанием  о нарушении законов (протест  прокурора), или письменное предупреждение органов юстиции о прекращении  деятельности общественного объединения  и др.

Закрепление в Конституции  РФ конституционно-правовых санкций, безусловно, может повысить ответственность  государственных должностных лиц  и государственных служащих за свои действия. Однако действенное повышение  ответственности в современной  России возможно только путем оптимизации  государственного управления.

К сожалению, действующая  система управления предопределяет ряд системных проблем в построении эффективной организации государственной  службы, без решения которых мы так и не сможем обеспечить действенные  механизмы ответственности. Одним  словом, для эффективной работы сначала  необходимо определить цели деятельности, затем следует наделить государственных  служащих соответствующими возможностями  в решении жизненно важных вопросов, после чего установить ответственность  за невыполнение своих обязанностей. В этой связи следует разрешить  ряд наиболее значимых проблем.

Во-первых, по Конституции  РФ Президент РФ стоит как бы над  ветвями власти. Его основное назначение сводится к обеспечению их согласованного функционирования. Однако, как показывает практика, глава государства принимает  активное участие и в иных сферах государственной деятельности, при  этом не неся никакой ответственности  за принимаемые решения.

Во-вторых, в соответствии с Конституцией у нас существует три системы органов власти - федеральная, субъектов Федерации и местного самоуправления. Их наличие требует  более основательной разработки механизма реализации полномочий совместного  ведения.

В-третьих, отсутствие четкой нормативно-правовой базы управления создает возможности для противоречивого  функционирования элементов механизма  государственной власти.