Государственная и муниципальная служба в системе государственного управления

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение 2

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ в Российской Федерации 4

1.1. Государственная и муниципальная служба в системе государственного управления 4

1.2. Правовые основы взаимодействия государтсвенной и муниципальной службы 10

1.3. Зарубежный опыт взаимодействия государственной и муниципальной службы 14

ГЛАВА 2. Проблемы развития и функционирования государственной и муниципальной службы РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 20

2.1. Проблемы взаимодействия государственной и муниципальной службы 20

2.2. Разделение функциональных полномочий государственной и муниципальной службы 22

2.3. Предложения по совершенствованию взаимодействия государственной и муниципальной службы 27

Заключение 37

Список использованных источников 39

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 44

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 46

ПРИЛОЖЕНИЕ 3 47

 

 

 

 Введение

 

Понятие публичной власти является одной  из центральных категорий современного конституционализма. С ней неразрывно связаны практически все фундаментальные  явления политико-правовой жизни  современного общества и государства. Сама природа государственной и  муниципальной власти, организационные и концептуальные основы ее построения и функционирования во многом обусловлены территориальными началами ее организации, что приобретает особую актуальность применительно к Российской Федерации, отличающейся огромными территориальными масштабами. Очевидно, что развитие новой российской государственности, процессы ее модернизации напрямую выходят на различные аспекты соответствующей проблематики, связанной с организацией государственной власти и местного самоуправления, повышением эффективности функционирования органов государственной и муниципальной власти в современных условиях глубоких преобразований во всех сферах государственной, административно-политической, социально-экономической жизни.

Серьезные изменения происходят также в  развитии государственной и муниципальной  служб. Институты государственной  и муниципальной службы, во-первых, призваны обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Таким образом, в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Исходя из вышеизложенного, рассмотрение проблем и соотношения государственной и муниципальной служб представляется актуальным.

Объектом  исследования является организация  публичной власти.

Предмет – общественные отношения, возникающие  в сфере осуществления и реализации публичного управления.

Основной  целью работы является выявление  соотношения, взаимосвязи и проблем  государственной и муниципальной  службы. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1. провести анализ государственной службы в системе государственного управления, выявить особенности муниципальной службы;
2. рассмотреть проблемы государственной и муниципальной службы в механизме Российского государства.

Методологическую  основу исследования составили общие и частно-научные методы познания. Общими явились диалектический, сравнительный, системный методы, методы дедукции (от общего к частному) и индукции (от частного к общему), методы анализа и синтеза. Среди частно-научных юридических методов использовались формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

В ходе работы проведен анализ положений Конституции  РФ, федерального законодательства, ряда решений Конституционного Суда Российской Федерации, использованы рекомендации международных организаций в области защиты прав человека.

Курсовая  работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ в Российской Федерации

 

1.1. Государственная и муниципальная служба в системе государственного управления

 

Непременным атрибутом формирования новой российской государственности является становление и развитие института государственной гражданской службы, занимающего приоритетное место в реализации задач и функций государственной власти. Данный институт присутствует во всех ветвях и на всех уровнях власти: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе военных и правоохранительных, реализующих от имени государства специальные цели и задачи с применением военной силы и мер государственного принуждения.

Государственная служба - комплексный правовой и  социальный институт, функционирующий посредством осуществления определенными гражданами (госслужащими) профессиональной деятельности по реализации компетенций (полномочий) госорганов и государственных должностей. В ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» дано следующее определение понятия «государственная служба» (ст. 1) – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации [5].

Например, Г.В. Атаманчук полагает, что государственная  служба как институт состоит из двух системно организованных частей:

1. норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая);
2. граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая) [17, c. 7].

Государственная служба как система социальных институтов включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, интеллектуально-духовный институты [29, c. 17]. В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности.

Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

1. институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;
2. экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
3. институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;
4. институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;
5. институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество – государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института [42].

Специалистами неоднократно отмечалось, что первым зримым воплощением нового облика государственной службы Российской Федерации стал ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который должен сформироваться в ближайшие годы на основе принципа карьерной или контрактной государственной службы [25].

Как отмечается учеными, он во многом противоположен менеджеральному принципу, на котором в основном развивалась государственная служба в предыдущие годы. В ввиду этого, добавляют, что сама прежняя государственная служба, которая, по сути являлась гражданской, освободилась от несвойственных ей наслоений, перестала существовать как нечто противостоящее службе в других государственных органах и, наконец, влилась в формирующуюся единую систему государственной службы Российской Федерации как один из ее основных компонентов наравне с военной и еще не обретшей законодательную основу правоохранительной службой [51, c. 32].

В ходе своего реформирования система государственной  службы обрела достаточно четкие очертания  в трех ее основных видах: гражданской, военной и правоохранительной, каждый из которых предполагал собственное  законодательное регулирование. В части 4 ст. 32 Конституции РФ говорится о том, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе. Многие авторы расширительно трактуют эту норму и обоснованно полагают, что граждане имеют и равный доступ к муниципальной службе [29, c. 228; 34, c. 114; 46, c. 26]. В ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Статья 42 ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований» [6]. Таким образом, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает достаточно широкие правовые основы муниципальной службы трех уровней - федеральный закон, закон субъекта РФ, устав муниципального образования.

На федеральном  уровне основным источником в рассматриваемой  сфере является ФЗ «О муниципальной  службе в Российской Федерации». Согласно ч. 1 ст. 3 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (далее - законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты [3]. ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет более широкую правовую базу муниципальной службы, включая в нее, с одной стороны, основополагающие акты, с другой - даже решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные акты [20, c. 8].

Однако  очевидно, что основой организации  муниципальной службы является в первую очередь сам ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Он позволяет выяснить, кто является муниципальным служащим, что такое муниципальная должность и что такое муниципальная служба. В ч. 2 ст. 1 говорится, что «настоящим Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими» [3].

ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» оперирует двумя понятиями: муниципальная должность и должность  муниципальной службы. Лиц указанных  в ч. 2 ст. 1, Закон не называет муниципальными служащими, хотя все они считаются замещающими муниципальные должности и могут получать оплату за свою работу (избираемые населением депутаты представительного органа, глава муниципального образования, члены контрольного органа; избираемые представительным органом глава муниципального образования, другие должностные лица из числа депутатов, например заместитель председателя представительного органа, и т.п.; члены сформированной представительным органом избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса, в том числе ее председатель, заместитель председателя и секретарь; руководитель контрольного органа, сформированного на выборах населением, избранный этим органом из своего состава) [27, c. 71].

При определении  того, что есть муниципальная служба, надо руководствоваться ст. 2 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», где говорится, что муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора [3].

Только  наличие всех перечисленных условий  в совокупности позволяет считать  лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность [15, c. 37]. Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) могут быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) [43, c. 27].