Государственная и муниципальная служба в системе государственного управления

На муниципальных  служащих распространяется действие трудового  законодательства с особенностями, предусмотренными ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который закрепляет широкий набор основных принципов муниципальной службы. Вместе с тем должны быть ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, а также внепартийность муниципальной службы. Последнее требование означает, что в своей деятельности муниципальный служащий не может руководствоваться интересами какой-либо партии и указаниями ее руководства [20, c. 38].

1.2. Правовые основы взаимодействия государтсвенной и муниципальной службы

Согласно  ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти [1] и, следовательно, не находятся в  отношениях подчиненности к ним  и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Муниципалитеты действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной и т.д. и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ) [1]. В соответствии с Конституцией РФ законодательные акты некоторых субъектов Федерации регулируют не только государственную службу в этих субъектах, но одновременно и муниципальную, что следует считать не совсем оправданным. Например, Закон Тамбовской области от 4 июля 2007 г. № 223-З «О муниципальной службе в Тамбовской области» посвящен отношениям в сфере государственной муниципальной службы в органах местного самоуправления, устанавливает принципы и порядок прохождения государственной и муниципальной службы, основные права, обязанности, право ограничения для государственных и муниципальных служащих [9]. ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации в силу конституционных положений совершенно обоснованно не включает муниципальную службу в систему государственной гражданской службы [5]. Согласно ст. 2 Закона ФЗ » «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно [4].

Вместе  с тем органы местного самоуправления являются органами власти, решениями которых население соответствующих муниципальных образований руководствуется точно так же, как и положениями федеральных законов и законов субъектов Федерации. Таким образом, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов государственной власти, функционально они с ними связаны самым непосредственным образом. По этой причине государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.

В ст. 7 ФЗ «О государственной гражданской  службе Российской Федерации», закрепляются общие принципы законодательного регулирования гражданской и муниципальной службы. Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов - государственных и муниципальных объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основных прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения правоограничений и паритета компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот [25]. Гражданская и муниципальная службы являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющие общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства.

Пункт 1 ст. 7 Закона ФЗ «О государственной гражданской  службе Российской Федерации» предусматривает общий порядок поступления на гражданскую и муниципальную службу и ее прохождения [4]. Характерной особенностью для гражданских и муниципальных служащих является общий порядок замещения должности гражданской службы и муниципальной службы. Предусмотренные Законом ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» процедуры замещения вакантной должности (на конкурсной основе, с жесткими условиями формирования конкурсных комиссий, с правилом опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации и т.д.) являются едиными для замещения должности как гражданской, так и муниципальной службы.

Общие черты  профессиональной служебной деятельности гражданских и муниципальных  служащих состоят в следующем:

• подготовка, принятие и (или) проведение в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти либо органов местного самоуправления;
• наличие у гражданских и муниципальных служащих правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции соответственно от имени государственного либо муниципального органа, представляя в первом случае государственный интерес, а во втором - интерес муниципального образования;
• сочетание строгой нормативной регламентированности служебной деятельности в формально-процедурном отношении с широкими возможностями принятия волевых решений на основе дискреционных полномочий;
• принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных службой в органах публичной власти, с отличием в их организационно-правовых формах.

Федеральным законодательством устанавливаются  однотипные правила служебного поведения (профессиональной этики) как для  гражданского, так и для муниципального служащего. В числе основных положений  таких правил находятся требования:

• укреплять авторитет Российской Федерации;
• не совершать порочащие честь и достоинство проступки;
• точно и добросовестно исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и т.д.

Взаимосвязь гражданской и муниципальной  служб характеризуется общими основаниями освобождения от замещаемой должности гражданской и муниципальной службы, а также увольнения со службы. Стаж гражданской службы и стаж муниципальной службы законодательно приравнены друг к другу. Согласно п. 2 ст. 14 Закона ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы [3]. Учет стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.

Для выполнения гражданскими и муниципальными служащими  служебных полномочий им предоставляются федеральными законами однотипные основные и дополнительные социальные гарантии. Речь идет прежде всего об оплате служебной деятельности гражданского или муниципального служащего. И в том и в другом случае она производится в виде денежного содержания (вознаграждения), являющегося основой стимулирования служебной деятельности и обеспечивающее служащим и их семьям необходимое качество жизни [30, c. 47]. Размеры должностных окладов (денежных вознаграждений) дифференцируются по уровням и статусу государственных и муниципальных органов.

Пенсионное  обеспечение гражданских и муниципальных  служащих за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов их семей в  случае смерти служащего, наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей, рассматривается федеральным законодательством в ряду единых установленных для гражданских и муниципальных служащих социальных гарантий. Социальные гарантии гражданским и муниципальным служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. В связи с этим нормативное закрепление предоставления однотипных основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим следует рассматривать (в ряду других) как единый элемент правового статуса гражданских и муниципальных служащих.

1.3. Зарубежный  опыт взаимодействия государственной и муниципальной службы 

В современном мире все большее  распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач. Оптимальное соотношение между государственным управлением и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной Европы и России предполагает, что местное самоуправление является неотъемлемой частью единого государственного устройства страны.

Существенное развитие местное  самоуправление в Европе получило только после окончания Второй мировой  войны. В последние десятилетия  на фоне процесса общеевропейской интеграции во всех европейских государствах проявилась тенденция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Такая политика была обусловлена применением нового принципа институциональной организации государства и общества — принципа субсидиарности. Принцип субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года [49, c. 128].

Под местным самоуправлением в  Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. Осуществление государственных полномочий, согласно Хартии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения. Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию — строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами. По отношению к государству муниципалитеты считаются частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.

В Германии муниципалитеты имеют возможность  оказывать влияние на федеральные  органы власти не только посредством  земель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каждой федеральной земле существуют: Съезд городов, Союз городов и общин и Съезд районов. Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и для представления интересов на общеевропейском уровне существует Рабочее содружество муниципальных объединений. В целом можно констатировать наличие в Германии всеобъемлющей концепции гарантий и обеспечения местного самоуправления. Опыт других стран показывает, что внутреннее единство федеративного государства при длительном существовании крайних или противоположных тенденций развития недостижимо. Поэтому в качестве главного императива планируемых преобразований рассматривается задача укрепления единства Германии [38, c. 96].

Франция является унитарным государством, в последние десятилетия в  этой стране, также как и во всем Европейском союзе, наметилась тенденция  к увеличению роли самоуправления. Для Франции со времен французской революции характерна высокая степень централизации местного управления. Система административного контроля центральной власти над местными органами заключается в жестком подчинении государству деятельности местных сообществ. Децентрализация, проведенная в 1983 г., существенно увеличила полномочия территориальных сообществ, предоставив им большую самостоятельность, в то же время сохранив на местном уровне достаточно сильные позиции представителей центральных органов власти [49, c. 132].

Во французской системе управления принцип свободного самоуправления основан на передаче местным административно-территориальным образованиям определенных полномочий. Осуществление этих полномочий производится в определенной автономии по отношению к центральной власти, но под постоянным контролем государства и судебных органов, которые следят за законностью и правильностью административных актов и финансовых решений местных властей. Масштабная децентрализация привела к новому распределению полномочий между всеми уровнями, причем государство сохранило лишь часть из принадлежащих ему ранее полномочий.

До принятия Конституции 1978 года Испания  следовала французскому образцу  с его строгой централизацией. Федеральные министерства отвечали за различные сферы административной деятельности и действовали на периферии через гражданских губернаторов и своих представителей в местной администрации. Страна состояла из 50 провинций и около 8 тысяч муниципалитетов. После принятия Конституции 1978 года территориальное устройство государства резко изменилось — на смену централизации пришла политико-административная децентрализация. В Испании были созданы 17 автономных региональных областей со своими органами управления, законодательной и исполнительной властью, реализующих собственные полномочия. Далее следуют провинции и муниципалитеты. Законодательное регулирование местной автономии подразделяется на государственное регулирование и регулирование со стороны автономных региональных областей. На практике компетенция местного самоуправления определяется общим законодательством о местном самоуправлении, а также в отраслевых законах, регулирующих отдельные сферы деятельности (здравоохранение, образование и т.д.) [29, c. 65].