Не случайно уже
в 1999 г. бюджет каждого второго
муниципального образования в
Российской Федерации имел превышение
фактических расходов над доходами,
т.е. был дефицитным. С учетом
неравномерности регионального
развития в ряде субъектов
Федерации сложилась еще более
напряженная ситуация. Тенденция
сокращения доходной части местных
бюджетов не была преодолена
и в последующие годы. В настоящее
время из общего числа муниципальных
образований лишь 400 являются донорами
бюджета. Таким образом, важнейшее
положение Европейской Хартии
местного самоуправления о достаточности
и соразмерности материальных
и финансовых ресурсов полномочиям
органов местного самоуправления
у нас пока не соблюдается.
3. Согласно ст.132 Конституции
РФ органы местного самоуправления
самостоятельно формируют, утверждают
и исполняют местный бюджет.
В соответствии со
ст.9 БК РФ за органами местного
самоуправления закреплены две
группы бюджетных полномочий. Эти
органы, с одной стороны, формируют,
утверждают и исполняют соответствующий
местный бюджет, с другой стороны,
издают нормативные правовые
акты, которыми регламентируются
все вопросы, касающиеся формирования
и исполнения всей совокупности
местных бюджетов на своей
территории. Однако эти правовые
акты должны соответствовать
требованиям, установленным БК
РФ и законами субъектов Федерации.
Новый Закон уделяет
большое внимание регулированию
бюджетного процесса в муниципальных
образованиях. Эти нормы отражают
положения БК РФ. Так, ст.9 БК РФ к ведению
органов местного самоуправления в области
регулирования бюджетных правоотношений
относит:
установление порядка
формирования доходов и расходов
местных бюджетов;
установление порядка
составления и рассмотрения проектов
местных бюджетов;
утверждение и исполнения
бюджетов, осуществление контроля
за их исполнением и утверждение
отчетов об исполнении бюджетов.
В исключительном ведении
представительных органов местного
самоуправления находится утверждение
местного бюджета и отчета
о его исполнении.
Органы местного самоуправления
имеют право регулировать все
вопросы бюджетного процесса, распределения
доходов и разграничения полномочий
по осуществлению расходов между
различными местными бюджетами,
определения условий предоставления
финансовой помощи и бюджетных
ссуд из местных бюджетов и
определения порядка осуществления
муниципальных заимствований.
В соответствии со
ст.171 БК РФ подготовка проекта
местного бюджета, а затем исполнение
утвержденного бюджета осуществляются
местной администраций. Утверждение
местного бюджета и отчета
о его исполнении отнесено
к исключительным полномочиям
представительного органа местного
самоуправления.
Основой составления
бюджета являются:
Бюджетное послание
Президента РФ;
прогноз социально-экономического
развития и прогноз сводного
финансового баланса территории
муниципального образования на
очередной финансовый год;
основные направления
бюджетной и налоговой политики
муниципального образования на
очередной финансовый год;
план развития муниципального
сектора экономики на очередной
финансовый год.
В целях своевременного
и качественного составления
проекта бюджета органы местного
самоуправления имеют право получать
необходимые сведения от финансовых
органов субъектов Федерации,
а также от иных органов
государственной власти, органов
местного самоуправления и юридических
лиц.
Для составления проекта
бюджета используются следующие
сведения:
о действующем налоговом
законодательстве; нормативах отчислений
от собственных и регулирующих
доходов бюджетов других уровней
бюджетной системы;
о предполагаемых объемах
финансовой помощи муниципальному
образованию из бюджетов иных
уровней;
о видах и объемах
расходов, передаваемых с одного
бюджетного уровня на другой;
о нормативах финансовых затрат
на предоставление муниципальных услуг;
нормативах минимальной бюджетной
обеспеченности.
К основным характеристикам
бюджета относятся: общий объем
доходов бюджета, общий объем
расходов бюджета и дефицит
бюджета.
Ответственный за подготовку
проекта бюджета орган местного
самоуправления выносит проект
решения о бюджете на очередной
финансовый год на рассмотрение
представительного органа местного
самоуправления в срок, определенный
муниципальными правовыми актами.
4. Новый Закон ввел
норму, в соответствии с которой
органы местного самоуправления
представляют федеральным органам
государственной власти и органам
государственной власти субъектов
Федерации сведения об исполнении
местных бюджетов, т.е. органы
местного самоуправления должны
отчитываться перед государственными
органами. Такое положение не
соответствует ст.132 Конституции
РФ. Представляется, что такое требование
можно применить только в части
финансирования отдельных государственных
полномочий. Отчет об исполнении местного
бюджета органы местного самоуправления
должны представлять населению муниципального
образования через публичные слушания
и средства массовой информации.
5. Комментируемой частью
предусматривается, что в местных
бюджетах раздельно учитываются
доходы и расходы, направленные
на решение вопросов местного
значения и субвенции, предоставленные
органами государственной власти
для выполнения отдельных государственных
полномочий.
6. Часть 6 комментируемой
статьи отражает закрепленный
в БК РФ принцип гласности
бюджетной системы. Статья 36 БК
РФ выделяет 2 основных момента:
1) обязательное опубликование
основной информации о принятых
бюджетах;
2) прозрачность процедуры
обсуждения и утверждения бюджетов.
Закон о местном
самоуправлении 2003 г. уточняет, что
должны быть обнародованы сведения
о численности и фактических
затратах на денежное содержание
муниципальных служащих органов
местного самоуправления, работников
муниципальных учреждений. Представляется,
что данная норма весьма справедлива,
так как жители муниципальных
образований, т.е. налогоплательщики,
имеют право знать, на что
расходуются уплаченные ими налоги
и сборы.
Принцип гласности
предполагает также информированность
граждан о всех деталях обсуждения
и утверждения бюджетов. Особо
отмечается необходимость обнародования
информации о всех разногласиях
по бюджетным вопросам, возникающим
внутри законодательного органа
власти либо между представительным
и исполнительным органами местного
самоуправления.
В средствах массовой
информации публикуются утвержденные
бюджеты и отчеты об их исполнении.
Кроме того, должна обнародоваться
информация о ходе исполнения бюджетов
и обеспечиваться доступность информации
о решениях представительных органов
государственной власти, органов местного
самоуправления по вопросам бюджетной
политики.
Особое значение принципа
гласности в сфере бюджетно-правового
регулирования объясняется еще
и тем, что в соответствии
со ст.11 БК РФ местные бюджеты
разрабатываются в форме правовых
актов представительных органов
местного самоуправления.
2. Доходы местного бюджета
Статья 55. Доходы местных
бюджетов
1. К собственным доходам
местных бюджетов относятся:
1) средства самообложения
граждан в соответствии со
статьей 56 настоящего Федерального
закона;
2) доходы от местных
налогов и сборов в соответствии
со статьей 57 настоящего Федерального
закона;
3) доходы от региональных
налогов и сборов в соответствии
со статьей 58 настоящего Федерального
закона;
4) доходы от федеральных
налогов и сборов в соответствии
со статьей 59 настоящего Федерального
закона;
5) безвозмездные перечисления
из бюджетов других уровней,
включая дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности муниципальных
образований, предоставляемые в
соответствии со статьями 60 и
61 настоящего Федерального закона,
иные средства финансовой помощи
из бюджетов других уровней,
предоставляемые в соответствии
со статьей 62 настоящего Федерального
закона, и другие безвозмездные
перечисления;
6) доходы от имущества,
находящегося в муниципальной
собственности;
7) часть прибыли муниципальных
предприятий, остающейся после
уплаты налогов и сборов и
осуществления иных обязательных
платежей, в размерах, устанавливаемых
нормативными правовыми актами
представительных органов муниципального
образования, и часть доходов
от оказания органами местного самоуправления
и муниципальными учреждениями платных
услуг, остающаяся после уплаты налогов
и сборов;
8) штрафы, установление которых
в соответствии с федеральным
законом отнесено к компетенции
органов местного самоуправления;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в
соответствии с федеральными
законами, законами субъектов Российской
Федерации и решениями органов
местного самоуправления.
2. В состав собственных
доходов бюджетов муниципальных
районов, в которых формирование
представительных органов муниципальных
районов осуществляется в соответствии
с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего
Федерального закона, включаются
субвенции, предоставляемые из
бюджетов поселений, входящих
в состав муниципального района,
на решение вопросов местного
значения межмуниципального характера,
установленных пунктами 5, 6, 12 - 14 и
16 части 1 статьи 15 настоящего Федерального
закона.
Размер указанных субвенций
определяется представительным
органом местного самоуправления
муниципального района по единому
для всех поселений, входящих
в состав данного муниципального
района, нормативу в расчете на
одного жителя либо потребителя
бюджетных услуг соответствующего
поселения.
3. Состав собственных
доходов местных бюджетов может
быть изменен федеральным законом
только в случае изменения
установленного статьями 14 - 16 настоящего
Федерального закона перечня
вопросов местного значения и
(или) изменения системы налогов
и сборов Российской Федерации.
Федеральный закон,
предусматривающий изменение состава
собственных доходов местных
бюджетов, вступает в силу с
начала очередного финансового
года, но не ранее чем через
три месяца после его принятия.
4. В доходы местных
бюджетов зачисляются субвенции,
предоставляемые на осуществление
органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий,
переданных им федеральными законами
и законами субъектов Российской
Федерации, в соответствии со
статьей 63 настоящего Федерального
закона.
5. Учет операций по
распределению доходов от налогов
и сборов в соответствии с
нормативами отчислений, установленными
в соответствии со статьями 57
- 61 настоящего Федерального закона,
осуществляется в порядке, установленном
Бюджетным кодексом Российской
Федерации.
Комментарий к статье
55
1. С 1999 г. по 2003 г. доля
доходов местных бюджетов в
доходах консолидированного бюджета
России снизилась с 24,5% более
чем наполовину и составила
11,8%. На этом фоне происходило
снижение фактических расходов,
однако только с 30,5% до 23,2%. Превышение
расходов над доходами в этот
же период составило уже 11%.
Все это связано с изменениями,
которые последовательно вносились
в бюджетное и налоговое законодательство
в эти годы. В результате местные
бюджеты имеют устойчивый дефицит,
который накапливается в виде
долгов.
В соответствии с
Рекомендациями 79 (2000) седьмой сессии
Конгресса местных и региональных
властей Европы, которая проходила
в Страсбурге 23-25 мая 2000 г., термин
"собственные ресурсы" означает
финансовые средства, получаемые
в результате принятия местными
органами власти самостоятельных
решений; они могут распоряжаться
ими по своему усмотрению, а
если речь идет о налогах,
они сами могут устанавливать
ставки в зависимости от своих
потребностей и от того, в какой
степени граждане готовы взять
на себя налоговое бремя.
Согласно нормам комментируемой
статьи к собственным доходам
местных бюджетов относятся все
доходы бюджета, кроме субвенций.
Также Закон 2003 г. в собственную
доходную часть местного бюджета
включил финансовую помощь. Финансовая
помощь - помощь от бюджета другого
уровня бюджетной системы Российской
Федерации в форме дотаций, субвенций
и субсидий либо иной безвозвратной и
безвозмездной передачи средств подлежит
учету в доходах того бюджета, который
является получателем этих средств (ст.44
БК РФ).