Средства мирного разрешения международного спора

Первостепенное значение для успешного урегулирования спора  имеет последовательное соблюдение сторонами на всех стадиях переговоров  принципа равноправия. Никто не может  по существующему международному праву  заставить сторону вступить в  соглашение. Спорящая сторона вправе отказаться от соглашения, и это  является одним из проявлений равноправия  субъектов международного права  в международных отношениях. Однако если спорящие стороны приступили к  поискам взаимовыгодного решения, то их поведение на этой стадии уже  должно определяться принципом равноправия. Этот принцип требует, чтобы на процесс  урегулирования спора не могли оказывать  влияние ни численность населения, ни размеры территории, ни экономическая, политическая и военная мощь спорящих государств. Равенство сторон в переговорах  несовместимо с предъявлением каких-либо предварительных условий и требований, с давлением и принуждением в  каких-либо формах, стремлением вести  обмен мнениями "с позиции силы". "Такие переговоры не могут обеспечить мирного урегулирования, так как  по своему существу они представляют собой насильственный способ решения  международных проблем".

Важными условиями достижения соглашения между сторонами в  процессе непосредственных переговоров  являются (наряду с соблюдением общепризнанных принципов международного права) также  добрая воля к решению спорных  вопросов, добросовестный поиск сторонами  взаимоприемлемого решения конфликта. Нарушение этих условий, как показывает опыт, приводит лишь к углублению разногласий, к возникновению новых конфликтных  ситуаций и к обострению всей международной  обстановки. Важное значение для согласования воль спорящих сторон имеет основанное на искреннем стремлении к миру и  взаимопониманию проявление инициативы относительно начала переговоров. Инициатором  переговоров могут выступить  одно государство, группа государств, третье государство (которое в дальнейшем не будет стороной в переговорах), а также международная организация. Международная практика выработала основные формы проявления переговорной инициативы: устное предложение в  беседе между представителями спорящих государств или переданное через  представителей третьих государств; дипломатический зондаж; обращение  с предложением переговоров; заявление  о готовности начать переговоры; вручение ноты или меморандума с предложением о переговорах; рассылка циркулярной  ноты или письма с предложением о  проведении переговоров; контрпредложение в ответ на полученное предложение. В некоторых случаях государства  могут идти дальше и представить  проект мирного урегулирования. В  силу признания принципа обязанности  государств сотрудничать друг с другом в соответствии с Уставом ООН  и требований принципа мирного разрешения споров другое государство - сторона  в споре не вправе уклоняться от ответа на проявленную инициативу [48. с. 12].

Каковы же последствия  достижения соглашения о переговорах? Это соглашение налагает взаимные обязательства  на стороны относительно скорейшего начала переговоров между ними. Участники  будущих переговоров должны, прежде всего, сделать все от них зависящее  в целях содействия началу переговоров и обязаны воздерживаться от действий, могущих помешать их успешному исходу. Иными словами, они обязаны поддерживать общую благоприятную для переговоров атмосферу.

Переговоры можно классифицировать по различным критериям. По конкретному  предмету спора переговоры можно  подразделить на мирные, по политическим и по специальным (экономические, торговые, социального и культурного общения, относительно толкования международных  договоров и т. д.) вопросам. Особо  распространенную категорию представляют территориальные и пограничные  споры и разногласия, которые  нередко приводят к вооруженным  столкновениям, чреватым в современных  условиях тесного переплетения экономических, политических, стратегических и иных интересов государств угрозой непосредственной опасности для международного мира. Значение переговоров для урегулирования этой категории международных споров трудно переоценить.

По количеству сторон различают  двусторонние и многосторонние переговоры. Двусторонние переговоры состоят в  установлении непосредственных, прямых контактов между двумя спорящими  сторонами. Многосторонние переговоры могут приобретать самые различные  формы. Еще в древнем мире была известна такая форма многостороннего  общения, как съезды. На одном из съездов правителей Северного Китая, по сведениям старинных китайских  источников, еще в 546 году до н. э. был  заключен договор о мирном разрешении споров и о третейском суде. Широкое  распространение съезды государей  как форма многосторонних переговоров  получили в Западной и Восточной  Европе в средние века. Наиболее известные из них: в Любече (1097 г.), Вятический (1100 г.), Каменский (1166 г.) съезды; в Тарасконе (1201 г.), Данциге (1366 г.), Луцке (1429 г.), Аррасе (1435 г.). Процедура рассмотрения споров на них была весьма сложной, но малоэффективной.

В период абсолютизма появляется новая форма многосторонних переговоров - конгрессы монархов и дипломатические  конгрессы (конгрессы в Камбре в 1559 г., Вервине в 1598 г., Вестфале в 1648 г., Аахене в 1668 г., Утрехте в 1713 г., Немирове в 1737 г., Тешене в 1779 г. и др.). Эта форма достигла своего совершенства в XIX веке (Парижский конгресс 1813 г., Венский конгресс 1815г., конгресс в Карлсбаде 1819 г., Парижский конгресс 1856 г.)38. Начиная со второй половины XIX века и по настоящее время главной формой многосторонних контактов государств являются международные конференции. Переговоры могут проходить на различном уровне. По должности участвующих в них представителей государств бывают переговоры на уровне глав государств, глав правительств, а также министров, послов или уполномоченных представителей. В последних случаях они могут иметь дипломатический или специальный (технический) характер. Переговоры могут проходить в устной или письменной форме, путем переписки. Международная дипломатическая практика выработала различные формы официальной переписки: обмен посланиями, нотами (коллективная нота, вербальная нота, идентичная нота), меморандумами, памятными записками и т. д. Как уже было сказано выше, международное право не регламентирует порядок ведения и продолжительность переговоров. Они определяются самими спорящими сторонами. Что касается международных конференций и совещаний, то в современном международном праве имеются определенные обычные и конвенционные нормы их организации: место проведения, начало, участники, вопросы процедуры, порядок принятия решений и т. д. Однако вопросы процедуры при всей их значимости являются скорее техническим средством для достижения соглашения - главной цели переговоров. На всех стадиях переговоров стороны обязаны действовать с полной ответственностью и добросовестностью и прилагать все усилия для достижения разумного и взаимоприемлемого решения спора на основе учета интересов друг друга, взаимных уступок и компромиссов. Только при неуклонном соблюдении этих требований, выдвигаемых самой жизнью, можно устранить разногласия и достичь мирного соглашения между сторонами даже по самым сложным и щепетильным вопросам. Как показывает опыт, соблюдение сторонами всех этих условий и требований в большинстве случаев приводит к положительным результатам - достижению соглашения либо на основе взаимных уступок, то есть компромисса, либо на основе отказа одной из сторон от своих притязаний и удовлетворения справедливых требований другой стороны. Если же сторонам в процессе переговоров не удалось достигнуть соглашения и разрешить спор, то это не снимает с них обязанности по его урегулированию с помощью других международно-правовых средств.

Одной из разновидностей переговоров  в широком смысле являются консультации. Они состоят в том, что, прежде чем обратиться к, тем или иным средствам разрешения международных споров, стороны консультируются между собой по нерешенному вопросу или же консультируются вообще по важным вопросам международной жизни, затрагивающим интересы договаривающихся стран.

Консультативная процедура  получила распространение на американском континенте в рамках Организации  американских государств. В ст. 7 Межамериканского договора о взаимной помощи от 2 октября 1947 г. предусматривается возможность  собрания на консультации государств - членов ОАГ для обсуждения мер  по урегулированию конфликта между  двумя или несколькими американскими  государствами. Консультативным органом, согласно ст. 11 Договора, выступает  совещание министров иностранных  дел.

Особую разновидность  консультаций представляет традиционный в африканском обществе институт обсуждений и переговоров, основанный на методах дискуссий и компромиссов. Этот институт оказывает все большее  влияние и на международную практику других государств. Успешная подготовка и ход общеевропейского совещания  по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе показали жизненность и  эффективность многосторонних консультаций, проводимых на основе консенсуса. В  согласованных правилах подготовительных консультаций консенсус определяется как отсутствие возражений, высказанных каким-либо представителем и выдвинутых им в качестве препятствия для принятия решения по рассматриваемому вопросу, как констатация того, что его существо не противоречит ничьим интересам. Принцип консенсуса влечет за собой особый механизм выработки и принятия решений, когда важнейшее значение приобретает выявление элементов сходства, а не различий в позициях участников, и выявление точек соприкосновения становится базой для достижения общеприемлемого компромисса по тому или иному вопросу в целом.

2.2 Добрые услуги  и посредничество

В международно-правовой литературе термин "добрые услуги" (bons offices) употреблялся) различном значении. Большинство  авторов рассматривает их как  дипломатическое средство мирного  урегулирования споров наряду с переговорами и посредничеством. Кроме того, в  доктрине добрые услуги определялись и как способ участия третьих  государств в заключение международного договора, то есть как составная  часть учения о договоре. В современных  условиях о добрых услугах можно  также говорить как о деятельности государств, направленной на содействие в решении общих международных  проблем, не связанной с конкретными  спорными вопросами. В этом (широком) смысле примером могут служить добрые услуги, оказанные правительством Финляндии  по подготовке, организации и проведению в Хельсинки Совещания по проблемам  безопасности и сотрудничества в  Европе, с предложением о созыве которого неоднократно выступали СССР.

Как институт мирного урегулирования добрые услуги представляют совокупность международно-правовых норм, регулирующих деятельность третьих государств или  международных организаций, осуществляемую по их собственной инициативе или  по просьбе находящихся в конфликте  государств, направленную на установление или возобновление прямых переговоров между спорящими и целях создания благоприятных условий для мирного разрешения спора. Добрые услуги относятся к числу недостаточно исследованных международно-правовых институтов. Отношение некоторых представителей правовой науки к добрым услугам весьма сдержанно Ч. Хайд пишет, что термин "добрые услуги" не имеет совершенно точного значения. Д. Брайерли утверждает, что добрые услуги вообще "являются политическими процессами, которые едва ли входят в область международного права". Д. Грейг исключает добрые услуг из системы мирных средств разрешения споров под тем предлогом, что они якобы "не имеют определенной правовой основы". Институт добрых услуг ведет свое самостоятельное международно-правовое существование с конца XIX века, когда он был закреплен в ряде двусторонних и многосторонних договоров и соглашений. До этого времени добрые услуги рассматривались как составная часть института посредничества (mediation).

Так, в протоколе Венской  конференции великих держав от 5 декабря 1853 г. эти мирные средства разрешения споров именовались одновременно и  как intervention amicale, и как bons offices.

Долгое время и международно-правовая доктрина не выделяла добрые услуги в  качестве самостоятельного от посредничества средства мирного урегулирования. Однако дипломатическая практика уже с XVIII века начала разграничивать эти  формы содействия третьих государств мирному урегулированию конфликтов, справедливо усматривая различные  правовые последствия, к которым  приводило их применение.

Первая попытка международно-правового  закрепления добрых услуг была предпринята  на Парижском мирном конгрессе 1856 года. Тогда по просьбе Лондонского  общества мира английский представитель  на конгрессе лорд Кларендон предложил  закрепить в заключаемом трактате положение о мирном разрешении международных  разногласий. Сославшись на ст. 8 Парижского трактата, он предложил дать более  широкое толкование применению посредничества и принять соответствующую резолюцию. В результате обсуждения этого предложения 14 апреля 1856 г. члены конгресса занесли в протокол пожелание, чтобы государства, между которыми возникнут серьезные разногласия, до обращения к оружию, насколько позволят обстоятельства, прибегали к добрым услугам дружественной державы. Однако это положение протокола не вошло в текст Парижского трактата. Оно было выражено в робкой форме пожелания, а не безусловного требования, сопровождалось указанными оговорками и юридической силы не имело. Основным средством международно-правового закрепления добрых услуг стали двусторонние договоры и соглашения. Первым многосторонним договором, предусматривающим применение добрых услуг, был Заключительный акт Берлинской конференции от 26 февраля 1885 г. В ст. 11 акта говорилось: "В случае, когда Держава, пользующаяся правом верховенства или протектората в упомянутых в статье 1 Землях (т. е. территориях бассейна р. Конго и ее притоков, захваченных колониальными державами.), подчиненных началам свободы торговли, будет вовлечена в войну, Высокие Стороны, подписавшие настоящий Акт, и те, которые присоединятся к оному впоследствии, обязываются оказывать этой Державе свои добрые услуги, с тем чтобы принадлежащие ей территории были, с общего согласия этой Державы и другой или других воюющих сторон, подчинены на время войны принципам нейтралитета и считались как бы принадлежащими невоюющему государству". Указанные двусторонние и многосторонние договоры заложили международно-правовую основу применения добрых услуг. Однако большая часть этих договоров носила неравноправный характер, а предусмотренные в них добрые услуги были целиком подчинены конъюнктурным интересам более сильных контрагентов-ведущих империалистических держав. В Берлинском акте подлинные хозяева захваченных африканских территорий - населяющие их народы и племена - вообще не принимались в расчет и не подпадали под сферу действия этого договора. Значительную веху на пути развития института добрых услуг представляют Гаагские конвенции 1899 и 1907 годов о мирном решении международных столкновений. Статьи 2, 3 и 6 конвенции от 17 (29) июля 1899 г. предусматривали применение добрых услуг и посредничества одной или нескольких дружественных держав "в случае важного разногласия или столкновения, прежде чем прибегнуть к оружию".

В принятой на второй конференции  мира 5(18) октября 1907 г. Гаагской конвенции  о мирном решении международных  столкновений в раздел о добрых услугах  и посредничестве существенных изменений  внесено не было. Правда, разделительный союз "или" вместо соединительного "и", стоящий между терминами "добрые услуги" и "посредничество", свидетельствует, на мой взгляд, о  попытке, разграничить эти институты, хотя конвенция не указывает, в чем  состоит это различие.

Однако Гаагские конвенции  не регламентировали отдельно процедуру  добрых услуг и определяли только задачу посредника. Поэтому в перерыве между Гаагскими конференциями  мира на 13-й конференции Межпарламентского  союза, состоявшейся в 1905 году в Брюсселе, среди вопросов, подлежащих обсуждению на второй Гаагской конференции мира, пункт 3 специально предусматривал "создание организации добрых услуг". Но это, как известно, не было претворено в  жизнь. Статут Лиги наций в перечне  мирных средств разрешения международных  споров не упоминал о добрых услугах, хотя по смыслу ст. 12 Совет Лиги мог  осуществлять функции добрых услуг. На IX сессии Ассамблеи Лиги наций  этот пробел был восполнен. 26 сентября 1928 г. Ассамблея приняла специальную  резолюцию о добрых услугах Совета, в которой говорилось: "Совет, если ему будет о том заявлено желание одной из сторон, после  изучения политического положения  и, учитывая общие интересы мира, готов предоставить в распоряжение заинтересованных государств добрые услуги, могущие быть принятыми ими добровольно и привести к счастливому исходу переговоров". В условиях мирного сосуществования государств на базе принципа мирного разрешения международных споров институт добрых услуг вместе с другими способами мирного урегулирования был закреплен в ряде важных международно-правовых актов и является сейчас одним из международно-правовых средств мирного разрешения конфликтов. В п. 6 Декларации об укреплении международной безопасности, принятой 16 декабря 1970 г. на XXV сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в которой государства- члены ООН настоятельно призываются полностью использовать и добиваться лучшего применения средств и методов, предусмотренных Уставом, для исключительно мирного разрешения спора или любой ситуации, продолжение которых могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, предусматривается применение добрых услуг, включая добрые услуги Генерального секретаря. Наиболее подробно институт добрых услуг к настоящему времени регламентирован в межгосударственных актах стран американского континента [23. с. 45].

Процедура добрых услуг закреплена в Американском договоре о мирном разрешении споров от 30 апреля 1948 г. (Боготинском  пакте) и межамериканском договоре о добрых услугах и посредничестве от 23 декабря 1936 г. Статья IX Боготинского пакта определяет: "Процедура  добрых услуг заключается в попытке  одного или нескольких американских правительств, не являющихся сторонами, участниками в споре, или одного, или нескольких видных граждан любого американского государства, которые  не заинтересованы в споре, связать  стороны между собою, создав, таким  образом, возможность для непосредственных переговоров и соответствующего решения вопроса".