Уполномоченый по правам человека в РФ: правовой статус

     Назначение на должность Уполномоченного  и освобождение от нее осуществляется  Государственной Думой простым  большинством голосов от общего  числа депутатов Государственной  Думы тайным голосованием.

     Уполномоченный вступает в должность  с момента принесения присяги  следующего содержания: "Клянусь  защищать права и свободы человека  и гражданина, добросовестно исполнять  свои обязанности, руководствуясь  Конституцией РФ, законодательством  РФ, справедливостью и голосом  совести". Она приносится на  заседании Государственной Думы  после назначения уполномоченного  на должность. Уполномоченный  прекращает полномочия с момента  принесения присяги новым уполномоченным.

     Уполномоченный не может являться  депутатом Думы или регионального  законодательного органа, членом  Совета Федерации, находиться  на государственной службе, заниматься  другой оплачиваемой или неоплачиваемой  деятельностью, за исключением  преподавательской, научной либо  иной творческой деятельности. Он  не вправе заниматься политической  деятельностью, быть членом партии  или иного объединения, преследующего  политические цели. [6]

     Уполномоченный обладает неприкосновенностью  в течение всего срока его  полномочий. Он не может быть  без согласия Государственной  Думы привлечен к уголовной  или административной ответственности,  налагаемой в судебном порядке,  задержан, арестован, подвергнут  обыску, за исключением случаев  задержания на месте преступления, а также подвергнут личному  досмотру, за исключением случаев,  когда это предусмотрено федеральным  законом для обеспечения безопасности  других лиц. Неприкосновенность  Уполномоченного распространяется  на его жилое и служебное  помещения, багаж, личное и  служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства  связи, а также на принадлежащие  ему документы.[7]

     В случае задержания Уполномоченного  на месте преступления должностное  лицо, произведшее задержание, немедленно  уведомляет об этом Государственную  Думу, которая должна принять  решение о даче согласия на  дальнейшее применение этой процессуальной  меры. При неполучении в течение  24 часов согласия Государственной  Думы на задержание Уполномоченный  должен быть немедленно освобожден.

     Уполномоченный досрочно освобождается  от должности Государственной  Думой:

?      в случае нарушения им статьи  закона о деятельности несовместимой  с его статусом;

?      в случае вступления в законную  силу обвинительного приговора  суда в его отношении;

?      ввиду его длительной (не менее  четырех месяцев подряд) неспособности  исполнять обязанности по состоянию  здоровья или иным причинам;

?      в случае подачи им заявления  о сложении полномочий.

     В ситуации досрочного прекращения  полномочий Уполномоченным Закон  предписывает Государственной Думе  назначить нового Уполномоченного  в течение двух месяцев со  дня досрочного освобождения  от должности предыдущего. Порядок  назначения регулируется статьями 6-10 ФКЗ об Уполномоченном по  правам человека в РФ.[8]

В соответствии со статьей 103 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным  законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" Уполномоченный по правам человека в  Российской Федерации (далее - Уполномоченный по правам человека) назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой  большинством голосов от общего числа  депутатов тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и фракциями в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного по правам человека, а также в случаях досрочного прекращения полномочий (в том числе освобождения от должности) Уполномоченного по правам человека, предусмотренных статьями 11 и 13 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Предложенные кандидатуры должны соответствовать требованиям статьи 6 вышеназванного закона.³¹

1.1. Институт  уполномоченного по правам человека: зарубежный опыт

Институт  омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмана юстиции³². Однако сам термин "омбудсман" появился в Швеции еще в XIII веке. Он имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово "омбудсман" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов³³. Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсманы были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии омбудсман становится парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г.

Второй страной, где был введена должность  омбудсмана, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины ХХ века этот институт стал распространяться и среди других стран мира – как в Европе, так и в других регионах.

Сегодня несколько  десятков государств мира имеют такой  институт, хотя он обладает различной  компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению³⁴.

Сама должность  омбудсмана носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации – Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия)³⁵.

В целом омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений³⁶.

Согласно  определению международной ассоциации юристов, народный защитник – "омбудсман" – это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады"³⁷. Другое международное определение института омбудсмана, содержащееся в литературе на эту тему: "государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом"³⁸.

Кроме того, стоит отметить, что в разных странах  институт омбудсмана создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсманов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

В мировой  практике известны три модели института  омбудсмана, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Эти три модели – следующие:

1. Исполнительный  омбудсман. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсману.

В России историческим предшественником института омбудсмана также были еще сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при губернаторе".

2. Независимый  омбудсман. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский  омбудсман. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве  стран, где существует институт омбудсмана, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсман – дитя парламента³⁹. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт  омбудсмана в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов⁴⁰. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц⁴¹. По мнению австрийского омбудсмана, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми⁴². Итак, институт омбудсмана, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира⁴³.  Сегодня, в результате крушения тоталитарных режимов, институт омбудсмана создается и во многих странах бывшего СССР и Восточной Европы, в том числе и в России.

Об актуальности и необходимости его появления  уже говорилось ранее. Теперь остановимся  на том, какое оформление он получил  в государственно-правовой системе  России, каков его статус и компетенция, а главное, какими реальными средствами воздействия на подконтрольных субъектов он обладает.

. Функции Уполномоченного по  правам человека.

В соответствии с действующим  законодательством и практикой, деятельность Уполномоченного дополняет  существующие средства защиты прав и  свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных  органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Она способствует совершенствованию их работы в данной области, указывает на имеющиеся  недостатки и проблемы, в том числе  связанные с действием или  бездействием тех или иных органов  и должностных лиц, содействует  реализации прав граждан перед лицом  бюрократических структур.⁴⁴