Формы участия прокурора в гражданском процессе

Прокурор является совершенно особым участником гражданского процесса, для характеристики которого уместнее всего употребить выработанный русской процессуальной наукой термин «правозаступник». Правозаступник в отличие от представителя, поверенного, слуги частного интереса стороны – его клиента защищает индивидуальные права частного лица ввиду и во имя общественного блага⁴.

Прокурор, предъявивший иск в интересах другого лица, является субъектом процессуальной деятельности, осуществляющим законоохраннтельную функцию. Он не является в материально-правовом смысле субъектом спора, поскольку в отличие от истца он имеет лишь процессуальный интерес в решении спорного  правоотношения.

Признаками же стороны  являются:

• гражданско-правовая заинтересованность в исходе дела;
• вступление в процесс для защиты своих субъективных прав и интересов;
• распространение на сторону всех материально-правовых и процессуальных последствий решения суда, вступившего в законную силу;
• возмещение расходов по делу.

Как видно, указанные признаки к прокурору не имеют никакого отношения.

Кроме того, Верховный  Суд РФ по конкретному делу также  отметил, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением, стороной по делу не является, поскольку, обращаясь в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет участие в гражданском процессе.

Поэтому признание прокурора, предъявившего иск, стороной или всего лишь представителем государства, не отражает сущности его участия в гражданском судопроизводстве.     

Прокурор не связан в  своей правовой позиции и процессуальной деятельности интересами лица, на стороне которого он выступает. Его задача защитить общественное благо, интересы общества, выраженные в законе, правопорядок. Он защищает права и интересы конкретного лица постольку, поскольку в этом выражается общественный интерес в той мере, в какой дело имеет общественное значение.

2. ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ

2.1. Инициативная форма участия прокурора в гражданском процессе

Под инициативной формой участия прокурора в гражданском процессе понимается процессуальная деятельность прокурора в форме возбуждения дела путем предъявления иска по делам искового производства, подачи заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений и особого производства, а также поддержания иска, заявления в процессе судебного разбирательства дела⁵.

 Поскольку исковое  производство является типичным  и наиболее регламентированным  видом гражданского судопроизводства, то на его примере будет рассмотрена сущность инициативной формы участия прокурора в гражданском процессе.

Обращаясь с иском  в суд, прокурор тем самым реализует  функцию реагирования на то правонарушение, которое было выявлено (обнаружено) в порядке его общенадзорной  деятельности, т. е. до и вне процесса по данному конкретному делу. Инициативная форма участия прокурора в деле складывается из деятельности прокурора по предъявлению иска и деятельности по его поддержанию в процессе судебного разбирательства.

 Деятельность прокурора по предъявлению иска регулируется ч. 1 и 2 ст. 45, 23-30, 102, 131-136 ГПК РФ. Прокурор, предъявляя иск от своего имени в защиту чужого права или охраняемого законом интереса, обязан соблюсти все требования ГПК РФ относительно формы и содержания искового заявления, а также порядка его подачи, за исключением требований по оплате государственной пошлины, и соблюдению предварительного внесудебного порядка разрешения дела. Поскольку прокурор не является субъектом спорного материального правоотношения, он не несет обязанностей по уплате госпошлины за подачу искового заявления, а также соблюдению предварительного внесудебного порядка разрешения дела.

При решении вопроса  о необходимости обращения в  суд с иском в защиту прав и  законных интересов граждан прокурор обязан руководствоваться ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре РФ, где сказано, что прокурор вправе предъявлять и поддерживать иски в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан в следующих случаях.

Во-первых, когда пострадавший по возрасту, состоянию здоровья или иным причинам не в состоянии лично защищать свои права и свободы. Что касается иных причин, то, видимо, имеются в виду случаи, когда родители, усыновители, опекуны, попечители или органы исполнительной власти уклоняются от зашиты прав и законных интересов несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных граждан, а также безвестно отсутствующих лиц⁶.

В этой связи необходимо отметить, что прокурор может подавать иски и тогда, когда пострадавший в состоянии лично защищать свои интересы в суде. Речь идет о социально незащищенных категориях граждан, таких как старики, инвалиды, дети, малоимущие, нетрудоспособные. Позиция законодателя в этом вопросе представляется оправданной, ведь такие граждане, столкнувшись с противоправным поведением не только не знают, что им делать, но попросту не могут обратиться к квалифицированным юристам за неимением средств. Здесь прокуратура становится чуть ли не единственным шансом на восстановление справедливости⁷. Данное нововведение касается обращений к прокурору граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Во-вторых,  в случае, когда круг защищаемых лиц не определен. В этой связи в литературе высказано мнение о том, что «фиксация права на обращение в суд в защиту гражданина, неопределенного круга лиц и невозможность осуществить защиту группы граждан – пример непоследовательности законодателя. Права, предоставленные прокурору, должны использоваться для защиты прав и свобод граждан, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, а ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, имеющих важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного интереса. Поэтому полагаем правильным дополнить полномочия прокурора (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) указанием на право предъявления иска в защиту «группы лиц».

Однако с этим мнением  вряд ли можно согласиться. «Группа лиц», «значительное число граждан» – это всегда индивидуально определенные лица⁸. Каждое из них должно быть указано в исковом заявлении, каждое извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ); в отношении каждого из них в решении суда должны содержаться выводы об удовлетворении иска либо об отказе в удовлетворении иска полностью или в части (ст. 198 ГПК РФ).

Прокурор, за исключением случаев, указанных в законе (п. 1 ст. 45 ГПК РФ), не должен подменять заинтересованных лиц, в соответствии с принципом диспозитивности они сами должны заботиться о защите своих прав и охраняемых законом интересов.

В отличие от «группы лиц» «неопределенный круг лиц» – такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

К делам о защите прав неопределенного круга лиц можно отнести дела:

- о признании не соответствующими закону нормативных правовых актов, адресованных неопределенному кругу лиц и порождающих для них права и обязанности;

- о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде и нарушающей права населения, проживающего в определенном регионе, на благоприятную природную среду и охрану здоровья;

- о защите прав потребителей и запрете выпуска недоброкачественной продукции и т.п.

Защита неопределенного  круга лиц наиболее соответствует  социальному назначению прокуратуры, здесь налицо публичный интерес.

Кроме исков в защиту прав и законных интересов граждан  прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ вправе обращаться с иском в защиту прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, если этого требует охрана государственных или общественных интересов. Целесообразность обращения прокурора в защиту интересов указанных субъектов имеет место тогда, когда федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы контроля или местного самоуправления:

а) допускают нарушения законности при издании ими правовых актов;

б) не принимают предусмотренных  законом мер по защите интересов государства и общества, в частности по защите права собственности, экономической, экологической и информационной безопасности государства.

Причем не так уж редки случаи совпадения публичных и частных  интересов, т. е. интересов государства  и общества с интересами конкретных граждан. Например, любая забастовка, создающая реальную угрозу основам конституционного строя и здоровью людей, признается незаконной по иску прокурора или работодателя (ст. 55 Конституции РФ, ч. 4 ст. 413 Трудового кодекса РФ).

Поскольку прокурор обращается в суд  с иском о защите прав и законных интересов других лиц от своего имени, то исковое заявление в соответствии со ст. 131 ГПК РФ подается в суд в письменной форме и подписывается прокурором. Учитывая это обстоятельство, а также то, что в качестве носителя (субъекта) прокурорских правомочий в гражданском судопроизводстве выступает соответствующее должностное лицо прокуратуры, а не прокуратура как таковая, судья не вправе требовать от прокурора предъявления доверенности как от лица, чье право или интерес защищается таким иском, так и от руководителя соответствующего органа прокуратуры. Правомочие должностного лица органов прокуратуры на участие в деле в инициативной форме должно быть подтверждено его служебным удостоверением.

 Инициативная форма участия  прокурора в деле не ограничивается действиями по оформлению и подаче искового заявления. После принятия искового заявления прокурора и возбуждения гражданского дела прокурор обязан поддержать свое исковое требование в процессе его судебного рассмотрения. Под поддержанием иска (искового требования) понимается прежде всего доказательственная деятельность прокурора, т. е. его деятельность как субъекта доказывания фактов основания иска. Например, если прокурор предъявляет иск о лишении матери ребенка родительских прав в связи с хроническим алкоголизмом, то прокурор обязан представить суду соответствующие доказательства. Причем должностное положение прокурора как органа надзора за соблюдением законов обязывает его давать в суде не только фактическое, но и юридическое обоснование иска. Другими словами, прокурор кроме представления суду соответствующих доказательств обязан сослаться в исковом заявлении на материальный и процессуальный законы и правильно их истолковать в процессе судебного разбирательства.

Деятельность прокурора по поддержанию иска не ограничивается представлением судебных доказательств и юридической квалификацией фактов основания иска. Она включает в себя:

- во-первых, дачу объяснений по существу заявленного прокурором иска в порядке ст. 174 ГПК РФ;

- во-вторых, активное участие прокурора в исследовании доказательств, представленных другими лицами, участвующими в деле (сторонами, третьими лицами, судебными представителями), в связи с этим прокурор вправе задавать вопросы лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам, специалистам, а также обязан сам отвечать на вопросы других участников процесса и суда;

- в-третьих, деятельность прокурора по поддержанию иска включает в себя выступление прокурора в судебных прениях и с репликой (ч. 3, 4 ст. 190 ГПК РФ). 

 В судебных прениях  участвующие в деле лица, в  том числе прокурор, предъявивший  иск, высказывают суду свое  мнение по вопросу о том,  подлежит ли иск удовлетворению  или в иске следует отказать. Таким образом, логика процессуального  законодательства такова, что прокурор, участвующий в суде первой инстанции в инициативной форме, должен заканчивать свою процессуальную деятельность выступлением в судебных прениях; и с репликой. Что же касается права прокурора давать заключение по существу дела в целом, то оно может быть реализовано только в случаях его участия в деле в надзорной форме, т. е. тогда, когда прокурор лишен возможности изложить свою позицию по делу в порядке дачи объяснений и участия в судебных прениях. В период работы над проектом ГПК РФ Жилиным Г.А. высказывалось резонное предложение, заключавшееся в том, чтобы прокурор как участвующее в деле лицо давал заключение по существу дела в целом в судебных прениях, а не отдельно от них⁹. Однако законодатель при принятии ГПК РФ выбрал другой вариант решения указанной проблемы. Согласно ст. 189 ГПK РФ прокурор, участвующий в деле в надзорной форме, дает заключение по делу после исследования всех доказательств, но до судебных прений. Согласно ч. 3 ст. 190 ГПК РФ право выступления в судебных прениях имеет только прокурор, участвующий в деле в инициативной форме. Такое решение одного из спорных вопросов науки гражданского процессуального права на законодательном уровне представляется наиболее удачным и вполне обоснованным.

Поскольку прокурор предъявляет  иск от своего имени, хотя и в защиту чужого субъективного права или законного интереса, особую остроту и актуальность приобретает вопрос о распорядительных правомочиях прокурора в судебном процессе. Одним из таких правомочий является отказ от иска. Право прокурора отказаться в процессе судебного разбирательства от предъявленного иска прямо закреплено в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ. Наличие данного правомочия у прокурора обусловлено следующими причинами. Если иск прокурора рассматривать как акт реагирования на то правонарушение, которое было им обнаружено до и вне процесса, то нетрудно представить ситуацию, когда прокурор, предъявивший иск, приходит в процесс, будучи глубоко уверенным в наличии как самого правонарушения, так и виновности лица, его совершившего, т. е. ответчика. Основанием для такого убеждения служат те материалы, которыми прокурор располагал в порядке общенадзорной деятельности, т.е. до возбуждения дела в суде¹⁰.