Анализ экономической эффективности законов

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.1 Экономическая эффективность модели, зафиксированной законом

 
    Итак, под экономической эффективностью нормативного акта понимается степень  соответствия того поведения экономических субъектов, которое предписывается и поощряется данным актом, задаче максимизации стоимости и эффективного распределения ресурсов. Существующие методики проведения такого рода анализа предполагают значительный объем узкоспециальных рассуждений, поэтому здесь мы проведем лишь общий анализ, в рамках которого определим качественные изменения экономического поведения различных групп субъектов закона.

В таблице 1 показано, как изменение «правил игры» влияет, через изменение структуры стимулов, на цели и принципы работы экономических агентов в различных сегментах отрасли.

На первый взгляд все  сводится к перераспределению сфер влияния между государственным  и частным бизнесом. Однако в данном случае речь идет о перераспределении  не конечного дохода, но полномочий, способствующем более эффективному использованию ресурсов и росту производства стоимости.¹²

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

    Старая  модель отношений в отрасли стимулировала  субъектов к непроизводительным затратам. В новой модели:

1. производители электроэнергии стремятся к снижению затрат (оптимизации структуры затрат, в частности структуры загрузки, и т. д.), поскольку объекты генерации, которые принадлежат частному бизнесу, в условиях конкурентного рынка становятся средством извлечения прибыли (чем ниже цена, тем больше вероятность продать энергию, поскольку она не запасается и не хранится);
2. промышленные потребители заинтересованы в более точном планировании собственного потребления, т. е. в снижении непроизводительных затрат электроэнергии и нагрузки на ЕЭС в случае ошибок в планировании;
3. население также стремится к снижению избыточного потребления;
4. условием «выживания» сбытовых организаций становится востребованность их услуг, что предполагает специализацию, повышение качества услуг и конкурентоспособные цены;
5. диспетчеризация и передача в условиях конкурентного рынка хотя и сохраняют монопольный статус, но подвергаются как государственному регулированию, так и контролю «снизу».

 

Например, решение диспетчера о загрузке/разгрузке того или  иного объекта генерации должно быть обосновано уже не только технологически, но и экономически; в противном случае сторона, понесшая ущерб, потребует его возмещения. Повышение прозрачности ценообразования на услуги по передаче представляет собой снижение асимметрии информации, используемой экономическими агентами при принятии решений по поводу обмена. Асимметрия свидетельствует о неравной переговорной силе сторон, что ведет к установлению цены сделки, отличной от рыночной, и соответственно к снижению эффективности использования ресурсов.

Таким образом, можно утверждать, что новая система отношений предполагает качественный рост экономической эффективности функционирования отрасли. 

Некоторые специалисты  настаивают на том, что сетевое хозяйство  также необходимо приватизировать. Однако присутствие государства  на рынке не только в качестве арбитра, но и в качестве игрока оправдано в том случае, если это нужно для реализации стратегических общенациональных целей и задач, решение которых невыгодно игрокам по отдельности, но необходимо для страны в целом.

Все рассуждения об избыточной либо недостаточной роли государства представляются нам беспочвенными в отрыве от анализа собственно экономической эффективности его участия. Оставляя на рассмотрение профильных специалистов вопрос о том, как приватизация сетевого хозяйства повлияет на поддержание системной надежности, рассмотрим экономические последствия такого шага. Очевидно, что основной целью частных сетевых компаний будет извлечение прибыли.

При этом:

• государственным органам контроля потребуются значительные ресурсы для пресечения сговоров между сетевыми и энергосбытовыми компаниями, ведущих к ограничению конкуренции и завышению цен, для проверки экономической обоснованности тарифообразующих затрат частных сетевых компаний, для контроля за качеством обслуживания сетей и т. д.;
• заинтересованность игроков в сговорах будет достаточно высокой;
• снова возникнет ситуация с непрозрачностью ценообразования и искажением ценовых сигналов.

 

Естественно-монопольные  виды деятельности, остающиеся под  контролем государства, в новых  условиях получают мощный стимул к экономически эффективному ведению деятельности (в рамках, не представляющих угрозы для поддержания системной надежности): контроль «снизу», со стороны участников рынка за качеством предоставления услуг и формированием на них цен.

Итак, мы показали эффективность целевой модели. Однако эта модель должна быть реализуемой. В рыночной экономике проведение реформ представляет собой процесс интерактивного взаимодействия регулятора (государства) и субъектов регулирования (экономических агентов). Если экономические агенты оценивают достоверность обещаний регулятора (государства) как низкую, то эти обещания не влияют должным (планировавшимся регулятором) образом на структуру их стимулов и экономическое поведение. Если, к примеру, регулятор снижает ставку подоходного налога, призывая бизнесменов «выйти из тени», а бизнесмены думают: «Выйдем из тени - и прямиком за решетку», - снижение ставки не даст ожидаемого результата (экономического эффекта). Поскольку одним из важнейших параметров эффективности модели реформирования электроэнергетики должно стать привлечение в отрасль инвестиций, нормативная база реформы призвана продемонстрировать потенциальным инвесторам не только гипотетическую возможность получения экономической выгоды и прозрачную систему отношений в новых условиях, но и достоверность обещаний регулятора.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.2 Достоверность обещаний

Важнейшим критерием реализуемости мер государственного регулирования экономики является положительная оценка экономическими агентами достоверности обещаний. По нашему мнению, закон справился с решением данной задачи на должном уровне.

Простой фиксации основных принципов реформы независимо от наполнения было бы явно недостаточно. Эти принципы должны задавать вектор преобразований таким образом, чтобы  стимулировать потенциальных инвесторов к вхождению в отрасль, т. е. снизить их неопределенность относительно конструкции будущей (целевой) модели. Стратегические инвесторы незамедлительно отреагировали на принятие пакета законов об энергетике значительным повышением активности. Заметим, что стратегические инвесторы действуют только в условиях далекого горизонта планирования, что невозможно без высокой оценки достоверности обещаний. Общественная поддержка реформы, ее восприятие в целом не как эксперимента, «очередного прожекта», а как одного из приоритетных направлений государственного развития очевидны.

Важным условием высокой  оценки экономическими агентами достоверности  обещаний нормативного акта является качество текста как знаковой конструкции, представляющей собой нормативную модель поведения. Если описание ситуаций, в которых субъект может, обязан или не должен совершать определенные действия, недостаточно полно и неоднозначно для понимания целевой аудитории, то высокие издержки интерпретации нормируемой ситуации негативно повлияют на горизонт планирования агентами своей деятельности. Проблема перевода терминов исходного текста в термины, понятные лицам, чье поведение нормируется, решена в законе путем помещения отдельной статьи, в которой даются определения основных понятий.

Введение строгой системы  понятий значительно снижает  издержки идентификации ситуации, определяемой нормативным актом; некоторые важные понятия в данном законопроекте  впервые получили полноправный юридический  статус. Помимо прочего, в период широкомасштабной трансформации отрасли возникают процессы, которые не были зафиксированы в прежней системе. Например, для создания конкурентного рынка электроэнергии потребовалось определить само понятие конкурентного рынка, которого никогда не было в отраслевой нормативной базе электроэнергетической отрасли.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.3 Издержки внедрения закона

Система отношений, нормы, предписания и т. п., регламентированные законом, могут способствовать максимизации стоимости, однако эффективность и  реализуемость самого закона окажутся под вопросом, если его конструкция предполагает существенные изменения в нормативных актах аналогичного и более высокого уровней.

Классическая проблема, возникающая при принятии любого нового закона, регулирующего определенную отрасль экономики, - необходимость его встраивания в существующую систему общего права. Это нужно для минимизации изменений общеправового характера, которые могут затронуть процессы, напрямую не относящиеся к отрасли. Федеральный закон «Об электроэнергетике» с такой задачей справился: все основные процедуры («распаковка» АО-энерго, создание инфраструктуры) полностью вписываются в существующую систему «корпоративного» права.

Принятие закона закрыло лишь те «дыры» в правовом поле электроэнергетической отрасли, которые прямо противоречили существующей нормативной базе и основным принципам реформы.

Ранее нормативное отраслевое регулирование в электроэнергетике  базировалось, как правило, на локальных  нормативных актах отраслевых министерств  и ведомств либо на законах и подзаконных актах, которые регулировали отдельные отраслевые процедуры. При этом общая отраслевая конструкция удерживалась по принципу «так исторически сложилось».

 К примеру, предметом  правового регулирования § 6 главы  30 Гражданского кодекса Российской Федерации является исключительно узкая сфера отношений между энергоснабжающими организациями и конечными потребителями энергии, тогда как к иным специфическим видам правоотношений в электроэнергетике, связанным с куплей/продажей в рамках оптового рынка, передачей энергии, оказанием услуг общесистемного характера и др., положения указанных статей Гражданского кодекса фактически не применимы.

Отдельные федеральные  законы, регулирующие отношения в сфере электроэнергетики («О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «О естественных монополиях», «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса», «Об энергосбережении», «Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации ''Единая энергетическая система России'' и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности», «О лицензировании отдельных видов деятельности»), определяют частные вопросы отношений в отрасли, такие как ценообразование, лицензирование отдельных видов деятельности, особенности банкротства энергокомпаний, особенности обращения акций организаций электроэнергетики, но не дают представления о системе хозяйственных отношений на рынке электроэнергии, участниках рынка, их правах и ответственности, системе управления технологической инфраструктурой рынка и т. д.

Действие положений  указанных актов в отсутствие системного понимания сущности отношений в энергетическом секторе предполагает произвольное выборочное применение норм соответствующих федеральных законов. Однако в силу технологической специфики отрасли системность нормативной базы правоотношений в отрасли является обязательным условием ее бесперебойного функционирования. Под технологической спецификой мы понимаем не только физические особенности обращения электроэнергии как товара (электроэнергия потребляется непосредственно в момент производства и не подлежит складированию; кроме того, несоответствие свойств электроэнергии стандартным параметрам качества и надежности может привести к возникновению аварийных ситуаций), но и наличие единой технологической инфраструктуры, созданной специально для организованного управления технологическими режимами работы отрасли и потоками энергии (единая национальная электрическая сеть и система оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике). 

Технологическая специфика  электроэнергетики обуславливает  необходимость особой системы оборота электроэнергии как товара и наличие институционально организованных сфер ее купли/продажи: оптового и розничных рынков.

Единая система управления технологическими режимами работы отрасли  и потоками энергии, обусловленная  бесперебойным функционированием электроэнергетики, не допускает произвольного заключения сделок в сфере купли/продажи энергии и оказания сопутствующих услуг, требуя от юридических и физических лиц соблюдения единых правил осуществления хозяйственной деятельности в сфере оборота энергии, ограничивающих свободу договора в соответствии со ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.