Виды вещных прав по «Концепции развития гражданского законодательства»

Введение

Разграничение сфер действия гражданской, земельной и иных отраслей российского права и законодательства является в настоящее время одной из самых острых проблем не только природоохранного, экологического права, но и общей теории права. В «Концепции развития гражданского законодательства» затрагиваются природоохранные, природоресурсные проблемы, предлагается совершенствование или модернизация земельного, водного, лесного, горного законодательства, законодательства о фауне, что не может не привлекать внимания юристов-экологов.

Проблема сочетания земельного и гражданского законодательства имеет давнюю историю и в настоящее время вызывает озабоченность не только специалистов, но и широкой общественности, десятков миллионов землевладельцев и не должна исчерпываться одномоментной реализацией положений обсуждаемой Концепции. Соотношением гражданского и земельного, а также природоресурсного, экологического законодательства, частью которых является земельное законодательство, во многом определяются дальнейшее состояние земель, качество окружающей среды и организация рационального использования природных ресурсов.

Дискуссии начались уже в начале XX в., когда в Межевом институте и училищах землемеров была введена учебная дисциплина "Земельное право". Об особом положении земельных участков среди оборота других вещей успели высказаться Г.Ф. Шершеневич, К.П. Победоносцев и другие известные цивилисты того времени. Отмена частной собственности на землю "навсегда" по требованию социалистов-революционеров в октябре 1917 г. привела к установлению уголовной ответственности за любые сделки с землей, предусматривавшейся на протяжении 70 лет.

Основными теоретическими проблемами во второй четверти XX в. стали правовое регулирование использования земли преимущественно в сельскохозяйственных целях и поначалу, в 20 - 50-е гг. прошлого века, организация охраны и рационального использования лесов, вод как объектов, исключительно связанных с землей и регулируемых земельным правом.

В настоящее время затихли основные дебаты по поводу частной собственности на землю и предложения о референдумах по поводу ее купли-продажи; десятки миллионов собственников, арендаторов и владельцев земельных участков оформили свои права на них. Законодателем определены возможности, ограничения и пределы оборота земельных и лесных участков, водных объектов, находящихся в частной собственности, хотя и здесь возникают дискуссионные вопросы, требующие самостоятельного обсуждения и законодательного решения. Среди них вопросы о продаже лесов, находящихся на землях лесного фонда и землях иных категорий; об охране водных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности; об усилении правовой защиты особо охраняемых природных территорий; о восстановлении муниципального экологического и развитии муниципального земельного контроля; о полноценной государственной экологической экспертизе проектов, которые могут повлечь негативные последствия для земель и иных природных ресурсов.

В условиях активного, в продолжение полутора десятилетий, перманентного изменения российского, прежде всего земельного, законодательства гражданское законодательство являет собой пример стабильности, который трудно переоценить, поскольку его влияние на земельное, все природоресурсное и иные отрасли российского законодательства продолжает быть доминирующим и если не исключающим, то сдерживающим многочисленные дополнения в Земельный, Водный, Лесной кодексы, в Федеральные законы об охране окружающей среды, о животном мире, о недрах, составляющие экологическое законодательство.

Гражданский кодекс РФ играет и должен продолжать играть важнейшую роль в обеспечении стабильности имущественных отношений, защите их добросовестных участников, в обеспечении реализации вещных прав на землю и иные природные объекты, которые в XXI в. из области преимущественно теории, как любил говорить С.Н. Братусь - de lege ferenda, переходят в преимущественно практическую плоскость. В связи с этим важно определиться с тем, насколько нужны его новые дополнения, совершенствования, модернизация; будут ли они означать революционные изменения гражданского законодательства, которые неминуемо отразятся на земельных, лесных, водных, фаунистических, горных и иных природоресурсных отношениях или это косметическая, актуализирующая правка, не ломающая самый стабильный крупный российский закон, именуемый экономической конституцией страны.

1.      Анализ отдельных положений «Концепции развития гражданского законодательства»

Для земельного права имеет большое значение предлагаемая авторами Концепции глава "Право собственности на земельные участки и иные природные объекты" подраздела "Право собственности" нового раздела "Вещное право" ГК РФ (о многом говорит уже иерархия наименований указанных частей и подзаголовков ГК РФ). Озабоченность вызывают предложения разработчиков Концепции о переносе ст. 15 - 19, 23, 35, 40, 42 - 44, 49 - 53, 56 и др. ЗК РФ в ГК РФ.

Прежде чем обратиться к постатейному рассмотрению этих новелл, надо определиться в принципе с вопросом соотношения гражданского и земельного, иных подотраслей природоресурсного, природоохранного права. Но лучше, чем это предусматривается в ч. 1 ст. 1 ЗК РФ, сказать трудно: земля - основа жизни и деятельности человека, природный объект, важнейшая составная часть природы, природный ресурс и одновременно недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю; регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком; при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.

Представляется, что законодателю не следует уходить от выверенной и оправдавшей себя в теории и на практике формулы ч. 3 ст. 129 ГК РФ (почерпнутой из западноевропейского законодательства), согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Эта формула основывается на ч. 1 ст. 9, ч. 2 и 3 ст. 36 Конституции РФ и получает последующее отражение в ст. 209 ГК РФ, ч. 3 ст. 3 и др. ЗК РФ, ч. 2 ст. 3 Лесного кодекса РФ, ч. 2 ст. 4 Водного кодекса РФ и в других федеральных природоресурсных законах.

Актами Конституционного Суда РФ определено, что конституционное положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, означает их принадлежность всем народам, проживающим в пределах ее государственных границ, и иное означало бы ущемление суверенитета Российской Федерации на своей территории.

Неоднократно предпринимались рядом депутатов усилия по отмене ч. 3 ст. 3 ЗК РФ, которая опосредует приведенные нормы Конституции РФ и ГК РФ и согласно которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Однако и юридическое сообщество, и Федеральное Собрание РФ не склонны к изменению этой основополагающей для понимания соотношения земельного и гражданского законодательства нормы.

Согласно общепринятым принципам права, в случае разночтений между нормами законов нормы специального закона должны иметь приоритетное значение по отношению к общему закону. Обоснованно можно считать гражданское законодательство, устанавливающее общие правила осуществления имущественных отношений, более общим законом (по вопросам имущественного оборота!) по отношению к законам о природных ресурсах и объектах, имущественный оборот которых должен осуществляться по общим правилам ГК РФ с изъятиями, установленными специальными законами об этих природных ресурсах и объектах.

Специальными законами, имеющими приоритетный характер, по отношению к общему закону - ГК РФ являются законы об акционерных обществах, о кооперации, о сельскохозяйственной кооперации, о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. Специальными законами можно считать Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ и другие природоресурсные законы.

Обсуждению соотношения гражданского и земельного права и законодательства как формально равноценных отраслей российского права и законодательства, как общего и специального методов и направлений регулирования имущественных отношений, как преимущественно частного и преимущественно публичного начал регулирования, как и их разграничению, посвящено немало работ, где перечисляются их общие и особенные признаки.

Можно назвать некоторые востребованные в настоящее время свойства земель как специфичных вещей:

нерукотворное в основном происхождение земельных участков и иных природных объектов; их незаменяемость, неперемещаемость, невосполнимость, неуничтожаемость и неупотребляемость до конца;

преимущественно публичный характер землепользования, всего природопользования и целей, направлений, способов охраны окружающей среды;

многочисленные ограничения и обременения на оборот земельных участков и иных природных объектов, полное исключение участков недр и некоторых иных природных объектов из гражданского оборота;

деление земель на категории по их целевому назначению, зонирование земель;

сформировавшаяся за столетие система земельного права и законодательства, изменение которой повлечет ломку земельно-правовых отношений, нуждающихся в стабилизации, а не переустройстве и перезагрузке. Не следует забывать предшествовавшее принятию действующего ЗК РФ сложное десятилетие, на протяжении которого в данной сфере конкурировали позиции Президента РФ, Правительства РФ, палат парламента и их фракций, что привело к принятию закона о земле парламентом и неподписанию, возвращению его Президентом РФ.

Оптимальным является сочетание в настоящее время гражданско-правовых основ регулирования оборота земельных участков и иных находящихся в обороте природных объектов со специфическими земельно-правовыми, иными природоохранными положениями и ограничениями, которыми регулируются использование земель, других природных ресурсов и охрана окружающей среды.

За последнее время осуществлены разнообразные реальные правовые меры по обеспечению имущественных прав на земельные участки: государственный кадастр земельных участков включен в государственный кадастр других объектов недвижимости с сохранением специфики земель; функционирует единый государственный орган регистрации земель и иных объектов недвижимости - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии[1]; земля признана главной вещью, судьбе которой следует ее принадлежность - расположенные на ней строения.

Большое количество специфических положений земельного и иного природоресурсного, природоохранного законодательства обусловливают относительно самостоятельное существование и применение земельно-правовых и иных природоресурсных, природоохранных специальных требований наряду с общими гражданско-правовыми предписаниями.

В ряде случаев авторы Концепции ломятся, кажется, в открытую дверь, предлагая модель единого объекта недвижимости, который возникает при совпадении личности собственника земельного участка и собственника находящегося на нем строения, сооружения, иного недвижимого имущества: если собственник строения не является собственником занимаемого данным объектом земельного участка, то земельное законодательство и практика его применения предполагают его право пользования таким участком для прохода к принадлежащему ему строению. Если здесь и возникают проблемы, то не в связи с недостатком вещных прав на земельные участки и иную недвижимость, предусмотренных в законе, а из-за недостатков его реализации; законом, кстати, предполагается в настоящее время регистрация права государственной, муниципальной и частной собственности на природные объекты.

В гражданском законодательстве предусматривается право собственности на участки недр, лесные участки и водные объекты - с изъятиями, предусмотренными в Законе РФ "О недрах" и в Водном, Лесном кодексах РФ. Что решающего может дать перенос этих норм из соответствующих федеральных законов о природных ресурсах в ГК РФ?

Включение специфических требований к осуществлению права собственности на земельные, лесные участки, на водные объекты, на участки недр в ГК РФ лишь утяжелит и расширит и без того объемный ГК РФ, сделает его значительно более подвижным, часто дополняемым, не произведя решительного поворота к неуклонному исполнению требований закона в части охраны и использования земель и иных природных ресурсов. Перевод большинства специфических требований к использованию природных объектов из природоресурсных законов в ГК РФ приведет к ослаблению публичной составляющей их охраны, подчеркнет их прежде всего имущественный, а не экологический характер, что поколеблет устоявшиеся вышеназванные формулы Конституции РФ, Земельного, Водного, Лесного кодексов РФ, да и самого ГК РФ.

Напрашивается еще один довод в пользу самостоятельности земельного и иного природоресурсного, природоохранного законодательства, которое согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, тогда как гражданское право согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ - в ведении Российской Федерации. И дело не только в ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, устанавливающей, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, и в многочисленных региональных законах об использовании и охране земель в субъектах РФ, об обороте земель сельскохозяйственного назначения (в конце концов, последнее слово принадлежит законодателю), а в том, что именно земля как объект правового регулирования имеет столько природных, географических и иных региональных особенностей, что лишить законодателя возможности учета этих особенностей не представляется возможным и кажется бесперспективным.