Проблемы применения и совершенствования земельного законодательства

Не исследован детально данный вопрос и ни в одном из комментариев к  «Закону о переводе».

Представляется необходимым закрепить  в качестве критериев отсутствия иных вариантов размещения объектов:

-     отсутствие участков испрашиваемой категории, находящихся в границах муниципального района в неразграниченной государственной собственности, в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муници­пальной собственности;

-     отсутствие участков испрашиваемой категории на любом виде права у инициатора перевода. Последний критерий нашел отражение в судебной практике. В частности, ФАС Уральского округа в поста­новлении от 19.12.2007 по делу № Ф09-554/07-С6 признал законным отказ в изменении категории участка сельскохо­зяйственного назначения по тому основанию, что заявитель имел на праве собственности другие участки категории земель промышленности, на которых он мог разместить автозаправочную станцию. По мнению суда, заявитель не доказал отсутствие иных вариантов размещения объекта, поэтому подлежат применению нормы, устанавливающие приоритет сохранения целевого назначения земель сель­скохозяйственного назначения. Вместе с тем, как указано в Решении Центрального районного суда г. Твери от 08.12.2008, указанный критерий не может быть единственным, поскольку юридические лица в известной мере являются юридической фикцией и ограничений по количеству юридических лиц, учрежденных одним физи­ческим лицом, законодательство не содержит: «...суд не может согласиться с позицией заинтересованных лиц о том, что наличие или отсутствие иных вариантов размещения в данном случае связано исключительно с фактом наличия или отсутствия у собственника данного земельного участка - ООО «Земля» - иных земельных участков, которые равноценно могли бы быть использованы для разме­щения конкретного промышленного объекта». Также суд констатировал, что «Закон о переводе» «не содержит определения понятия «иных вариантов размещения», следовательно, факт наличия или отсутствия иных вариантов размещения промышленных объектов на земельных участках должен оцениваться исходя из конкретных обстоятельств дела и доказательств, их подтвержда­ющих». Действительно, закрытый перечень критериев «отсутствия иных вариантов размещения объектов» установить не представляется возможным. Данный критерий возник в условиях исключительной государственной собственности на землю, и уполномоченный орган мог проводить срав­нение всех возможных участков на предмет целесообразности размещения объекта на всей территории, а также изымать участки у прежних правообладателей. Вместе с тем изложенные выше критерии могут стать ориентиром при рассмотрении ходатайств о переводе. Обязание в судебном порядке уполномоченного органа осуществить изменение категории. Устанавливая возможность оспаривания акта об отказе в переводе земель, земельных участков в судебном по­рядке, «Закон о переводе» напрямую не предусматривает возможности обязать уполномоченные органы изменить категорию в судебном порядке. Суды большинства субъектов РФ считают, что обязать публичные органы изменить категорию участка в судеб­ном порядке или обязать заинтересованных лиц согласовать изменение категории невозможно, поскольку такая возможность напрямую не указана в федеральном законо­дательстве.

Так, ФАС Московского округа в Постановлении от 12.05.2003 № КГ-А41/2670-03 указал, что «обязание ответчика положительно решить вопрос об изменении целевого назначения земельного участка. не может быть, как правомерно указал суд первой и апелляционной инстан­ций, предметом судебного разбирательства». В Решении от 28.11.07 по делу № А12-16274/07-С15 Ар­битражный суд Волгоградской области, признав незакон­ным решение Комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области об отказе в переводе земельного участка сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, признал доводы, изложенные в оспоренном решении, необоснованными и обязал его не изменить категорию, а повторно рассмотреть ходатайство с учетом обстоятельств, установленных судом. Самарский областной суд, отменяя решения ниже­стоящих инстанций, указал, что «с учетом положений ч. 8 ст. 3 названного выше ФЗ № 172 от 21 декабря 2004 г. разрешение вопроса о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в порядке искового производства, что имело место по данному делу, недопустимо», и поставил под сомнение возможность принятия к производству исковых заявлений с такими требованиями. Мы считаем такое толкование неправомерным, по­скольку ст. 3 «Закона о переводе» предусматривает возможность обжалования незаконного акта об отказе в пере­воде земель, а ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе РФ» устанавливает обязательность исполнения вступивших в законную силу судебных актов. По нашему мнению, суд, установив отсутствие оснований для отказа в переводе земельного участка, указанных в ст. 4 «Закона о переводе», и истребовав в судебном порядке необходимые документы, вправе обязать публичный орган изменить его категорию. Учитывая вышеизложенное, поддерживаем практику ФАС Поволжского округа, исходящую из возможности обязать уполномоченный орган осуществить изменение категории в судебном порядке.

Так, в Постановлении ФАС Поволжского  округа от 13.12.2007   по делу № А55-5565/2007 указано следующее: «Ссылка Министерства на нарушение судом конституционного принципа разделения властей является несостоятельной. Обязанность Правительства принять по результатам рассмотрения ходатайства обратившегося лица акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в таком переводе предусмотрена Федеральным законом № 172-ФЗ. В силу статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения суда по делу об оспаривании действий (бездействия) органов и должностных лиц должна быть указана обязанность соответствующих органов совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущен­ные нарушения прав и законных интересов заявителя». Аналогичная позиция приведена в Постановлении ФАС Поволжского округа 17.07.2008 по делу № А12-674/08- С15, оставленном без изменения Определением ВАС РФ от 15.10.2008   № 11390/08. В связи с этим предлагаем дополнить «Закон о пере­воде» положением, допускающим изменение категории земельного участка в судебном порядке в случае установления неправомерности отказа в таком изменении в административном порядке. Учет продуктивности земельного участка сельскохозяйственного назначения при переводе в другую категорию. Одним из фактов, с которым «Закон о переводе» связы­вает возможность перевода земельного участка сельскохо­зяйственного назначения в земли иных категорий, является невысокий уровень его кадастровой стоимости относитель­но среднерайонного уровня кадастровой стоимости по муниципальному району. В частности, перевод в земли промышленности возможен, если кадастровая стоимость переводимого участка не превышает средний уровень ка­дастровой стоимости по муниципальному району (город­скому округу), а перевод земельных участков с кадастровой стоимостью свыше 50 % от среднерайонной допускается только в связи с изменением границ населенных пунктов, строительством линейных объектов, добычей полезных ис­копаемых, выполнением международных обязательств РФ и обеспечением обороны государства при отсутствии иных вариантов размещения оборонных объектов. Указанное соответствует подпункту 6 части 1 ст. 1 ЗК РФ, установившей принцип приоритета охраны не всех сельскохозяйственных земель, а только наиболее ценных из них (кадастровая стоимость земель сельскохозяйственного назначения рассчитывается преимущественно исходя из их плодородия).  Данный принцип направлен на равномерное развитие всех отраслей экономики и учитывает необходимость ин­тенсивного развития сельского хозяйства (не за счет значи­тельного количества обрабатываемых площадей, а за счет высокой продуктивности сельскохозяйственных угодий). Кроме того, п. 4 ст. 79 ЗК РФ субъектам РФ делегиро­ваны полномочия по установлению перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайон­ную, использование которых для несельскохозяйственных целей запрещено (следовательно, невозможен и перевод в земли других категорий). Как правило, данный перечень составляется по эколо­гическим (пойменные луга, противоэрозионные, пастби­щезащитные и полезащитные насаждения в составе земель сельскохозяйственного назначения) и экономическим кри­териям (участки со значительными показателями плодо­родия, как следствие - высокой кадастровой стоимостью, в том числе мелиорированные земли, сортоиспытательные участки профильных научных учреждений (например Рос- сельхозакадемии) и иные). Некоторые субъекты РФ в рамках данных полномочий установили дополнительные по сравнению с «Законом о переводе» ограничения на изменение категории участков сельскохозяйственного назначения. В частности, в Московской и Ярославской областях установлен запрет на перевод земельных участков сель­скохозяйственного назначения с кадастровой стоимостью свыше 10 % от среднерайонной кадастровой стоимости, в Иркутской области - свыше 20 % от среднерайонной када­стровой стоимости. Вместе с тем, механизм учета кадастровой стоимости при переводе участка в другую категорию законодательно не закреплен. Согласно п. 4 ст. 2 Закона «О переводе» к ходатайству о переводе прилагается кадастровая выписка о земельном участке, однако кадастровая стоимость, указанная в ней в со­ответствии с п. 5 ст. 65 ЗК РФ, рассчитана для целей налогоо­бложения (учитывает не только продуктивность, но и иные факторы, влияющие на рыночную стоимость участка). Письмом Роснедвижимости от 25.09.2007 № ВК/2968 «Об определении кадастровой стоимости земельного участ­ка сельскохозяйственного назначения для целей перевода в другие категории» рекомендовано для целей перевода заказывать Отчет о результатах определения кадастровой стоимости по методике согласно п. 9 Методических реко­мендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения (утв. Приказом МЭРТ РФ от 01.07.05 № 145). Однако правовые основания для та­ких требований к инициатору перевода земельного участка в другую категорию отсутствуют, в связи с чем в ряде субъек­тов РФ механизм защиты особо ценных сельскохозяйствен­ных угодий не реализуется. Считаем необходимым дополнить «Закон о переводе» требованием о предоставлении инициатором Отчета о результатах определения кадастровой стоимости участка для целей перевода, основанного только на показателях его продуктивности. В связи с планируемым принятием правил земле­пользования и застройки к 1 января 2010 г., конкуренци­ей норм Земельного и Градостроительного кодексов РФ в определении правового режима земельных участков в на­стоящее время ведется полемика об отмене института де­ления земель на категории. Соответствующий законопро­ект разрабатывается Минэкономразвития РФ.

Основными аргументами является возможность изме­нения разрешенного использования по усмотрению пра­вообладателя земельного участка или на уровне органов местного самоуправления (а не субъектов РФ). Считаем уместным отметить, что почти всю историю существования правового института категории земель го­сударственные полномочия по изменению категории зе­мельных участков, по общему правилу, исполняли местные органы власти (например, ст. 5, 28-29 ЗК РСФСР 1991 г. (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103-1), ст. 5 ЗК РСФСР 1970 г. (утв. Законом РСФСР от 01.07.1970)), поскольку до принятия Конституции РФ от 12.12.1993 входили в систему органов государственной власти. Данное право, реализовавшееся на основании планов развития территорий, рассматривалось как составная часть их дееспособности, без которой реали­зация возложенных обязанностей невозможна. После вступления в силу Конституции РФ в актах регионального законодательства постепенно стали закре­пляться полномочия субъектов РФ по изменению катего­рии земельных участков. Данный процесс получил свое развитие после вынесения Постановления Конституцион­ного суда РФ от 09.01.1998 г. № 1-П (п. 4), согласно которому по смыслу ст. 72 и ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ до изда­ния федерального закона по тому или иному предмету со­вместного ведения субъект РФ вправе принять собственные нормативные акты, но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с феде­ральным законом. В настоящее время это привело к установлению «гу­бернаторской экономики» и монополизму в строительной сфере. Считаем необходимым четко установить перечень особо ценных земель, подлежащих особой охране, а в от­ношении малоценных земель передать государственные полномочия по изменению их категории органам местно­го самоуправления муниципальных районов и городских округов (как это сделано в отношении полномочий по предоставлению земельных участков из государственной (неразграниченной) собственности). Такое законодательное решение устранит конфликт земельного и градостроитель­ного законодательства. Другим аргументом, приводимым в пользу отмены института категории земель как основного способа опре­деления правового режима земельных участков, является большее многообразие видов разрешенного использова­ния по сравнению с 7 категориями земель, установленны­ми земельным законодательством. При этом не учитывается, что количество категорий никогда не было неизменным, оно увеличивалось по мере развития общественных отношений (самыми «поздними» были земли водного фонда и особо охраняемых террито­рий) и в случае возникновения такой необходимости нет препятствий для увеличения количества категорий. Таким образом, вышеприведенный аргумент, по на­шему мнению, не является достаточно обоснованным. Вместе с тем, неограниченное многообразие видов раз­решенного использования (без их объединения по груп­пам в категории) делает невозможным построение единой фискальной системы и противоречит принципу единства технологии государственного кадастра, сопоставимости с данными других публичных реестров, учитывая наличие огромного количества правоустанавливающих докумен­тов, в которых правовой режим участков определен через указание категории земель, что приведет к хаосу в право­применительной практике и сделает невозможным госу­дарственное регулирование земельных отношений. Прочие же аргументы по существу сводятся не к кри­тике правового института деления земель на категории, а к публичным органам, его применяющим. При этом непо­нятно, каким образом отмена института категории земель может повлиять на правовую культуру публичных органов, уполномоченных на изменение правового режима земель­ных участков. В связи с изложенным считаем целесообразным при­соединиться к мнению А.В.Нуприенковой (заместитель начальника Управления государственного земельного кадастра Федерального агентства кадастра объектов не­движимости), высказанному на заседании Комитета Госу­дарственной Думы по строительству и земельным отноше­ниям 17 октября 2008 г., что «так или иначе, будет возникать потребность группировки каких-то земельных участков по определённым параметрам». Отмена категории земель нарушит преемственность в законодательстве и не исправит недостатков в деятельно­сти публичных органов. Кроме того, Градостроительным кодексом установле­ны территории, не используемые в качестве пространствен­ного базиса для размещения объектов, на которые не рас­пространяется действие градостроительных регламентов и регламентация использования которых возможна только посредством института категории земель. Институт деления земель на категории по критерию целевого назначения никогда не был статичным, в нем за­ложен, по нашему мнению, значительный потенциал к со­вершенствованию с усложнением общественных отноше­ний и изменением исторических условий, в связи с чем он и останется центральным в отечественном земельном праве.

Задание 2. Ответьте на вопросы  теста, выбрав правильные варианты ответов

1. Как   Земельный   Кодекс   определяет   земельный участок?

1. Как участок, который при делении образует два или более земельных участка того же целевого назначения.
2. Как часть поверхности земли, ограниченную в порядке, установленном земельным законодательством, государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству.
3. Как объект земельных отношений.

Ответ: 2. Как часть поверхности земли, ограниченную в порядке, установленном земельным законодательством, государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству.

2. Какие из перечисленных ниже норм, относятся к конституционным нормам, гарантирующим право частной собственности на землю?

1. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
2. Частная собственность на землю и природные ресурсы гарантируется Конституцией Российской Федерации.
3. Право частной собственности охраняется законом.
4. Граждане и их объединения могут иметь в частной собственности землю.

Ответ: 2. Частная собственность на землю и природные ресурсы гарантируется Конституцией Российской Федерации.

3. Могут ли иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства на территории России иметь в собственности земельные участки?

1. Да.
2. Нет.

Ответ: 1. Да. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут приобретать в собственность расположенные на территории Российской Федерации земельные участки, однако на этот счет существует несколько исключений. 
В соответствии с п. 3 ст. 15 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. 
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" включает в пределы приграничной территории пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска. Указом же Президента РФ (который пока не принят) будут утверждены перечни, включающие наименования конкретных территорий из названных выше, на которых запрещается предоставление иностранцам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков в собственность. Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в п. 5 ст. 3 закрепил, что до установления Президентом РФ указанного перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на таких территориях (т.е. на всех приграничных территориях), в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. 
Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлено, что иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками или долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Иными словами, в собственность участки земель сельскохозяйственного назначения указанным лицам не могут быть предоставлены. Следует обратить внимание на то, что в данном Законе речь идет не только об иностранных юридических лицах, но и о тех юридических лицах, в которых доля иностранного капитала составляет более чем 50%. 
Указанные юридические лица включены в государственный реестр коммерческих организаций с иностранными инвестициями, зарегистрированных на территории Российской Федерации и, соответственно, в сводный государственный реестр аккредитованных на территории Российской Федерации представительств иностранных компаний, которые ведет Государственная регистрационная палата при Минюсте России. Соответствующие данные о долях в уставном капитале должны содержаться в их учредительных документах. 
Других ограничений законодательством в настоящее время не установлено, однако они могут быть введены федеральными законами в соответствии с приведенной выше статьей Земельного кодекса. 
Необходимо также отметить, что иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки предоставляются в собственность только за плату (п. 5 ст. 28 ЗК РФ). Например, если иностранный гражданин использует земельный участок, предоставленный ему на праве постоянного (бессрочного) пользования, он не имеет права на бесплатное переоформление его в собственность в порядке ст. 20 ЗК РФ, но может взять его в аренду или приобрести в собственность за установленную плату.

4. Является ли возмездным установление публичного сервитута для собственника, землепользователя и землевладельца земельного участка?

1. Да.
2. Нет.

Ответ: 1. Да. К публичным сервитутам относятся: безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность; возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков; возможность доступа на участок соответствующих служб для ремонта объектов инфраструктуры. Здесь публичные сервитуты, по смыслу документа, уже установлены при переходе прав на земельный участок. Право собственности на земельный участок включает в себя возможность любого использования участка всеми способами, не противоречащими ограничениям, установленным законом. Исходя из содержания документа, публичный сервитут является для собственника участка обременением. Как обременение он обязывает собственников обеспечивать использование земельного участка иными лицами в строго определенных целях. Т.о. при отчуждении государственного или муниципального имущества в порядке приватизации соответствующее имущество может быть обременено ограничениями, предусмотренными законодательством РФ или иными федеральными законами, и публичным сервитутом. При переходе прав на участок, комитет по земельным ресурсам в двухмесячный срок предоставляет будущему собственнику для ознакомления сведения об ограничениях прав на использование земельного участка, в том числе и публичных сервитутах. Анализируя Указ 1994 г., можно увидеть, что данный документ разрешает установление публичного сервитута на участок после его приватизации только на компенсационной основе. Возникает вопрос - возможно ли совместить понятие возмездное и ограничения? В силу объективных причин, государство при передаче прав на земельный участок, в случае необходимости, устанавливает сервитут, т.е. право ограниченного пользования чужим земельным участком. Градостроительная практика различает земельный сервитут и обременение (ограничение) права собственности. Земельный сервитут - это право ограниченного пользования чужим земельным участком. Обременение (ограничение) права собственности представляет собой наличие установленных законом или уполномоченным органом, в предусмотренном законом порядке, условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности51. Надо заметить, что в российском праве сервитут, не имея четкой юридической квалификации, подспудно, существовал практически всегда. Достаточно детально данный вид вещного права разрабатывался российскими цивилистами во второй половине XIX века (без четкой квалификации института сервитута). К.Д. Кавелин отмечал, что «особый ввд прав в чужой вещи представляет выделение из права собственности какого-либо отношения к вещи в пользу всех и каждого. Такое выделение ограничивает право собственника, но не дает самостоятельного имущественного права никому из посторонних лиц в особенности. Право в чужой вещи получает в таком случае общественный, публичный характер». Такое право общего пользования не имеет характера юридического имущественного отношения. Д.И.Мейер считал, что такие ограничения права собственности не составляют права на чужую вещь, а составляют его предел: ограничения устанавливают для сторонних лиц только право на совершение известных действий, которые не считаются нарушением права собственности. Объем прав у собственника земли несколько иной, чем у собственника другого имущества. Земля, кому бы она ни принадлежала, остается национальным достоянием и при ее использовании должны учитываться социальные, общественные интересы. По земле прокладываются дороги, линии связи, электропередачи, другие общественно необходимые коммуникации. Иначе говоря, земля используется для самых разнообразных общественных нужд. Поэтому для собственника, как и для землепользователя, устанавливаются различные ограничения публично-правовогохарактера в интересах государства, общества и отдельных лиц. В отношении земельного участка могут быть установлены такие обременения, каксервитуты, представляющие собой право ограниченного пользования чужим земельным участком (право прохода, проезда, прокладки коммуникаций...). Для имущества как такового в законодательстве не предусмотрено строго целевое использование, тогда как для земли оно установлено. Иначе говоря, государство активно вмешивается в эту сферу общественных отношений. И как справедливо замечает В.Ф. Яковлев - «такое вмешательство государства является благом, поскольку обеспечивает правовой порядок в сфере владения, пользования и распоряжения землей и иными ценнейшими природными ресурсами». В силу исторических причин, о которых указывалось выше, государство при передаче прав на земельный участок, в случае необходимости устанавливает сервитут, т.е. сервитут устанавливается не в дальнейшем процессе использования участка, по требованию заинтересованного лица, а при приобретении права на участок.