Проблемы перевода земель из одной категории в другую

 

 

 

 

 

 

 

 

 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

Дисциплина: земельный контроль

«Проблемы перевода земель из одной категории в другую»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Порядок перевода земель из одной категории в другую

Понятие категории земель установлено Земельным Кодексом РФ, а также Федеральным Законом № 172-ФЗ от 21.12.2004 г., ред. От 31.12.2014 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее № 172-ФЗ). По целевому назначению земли в Российской Федерации разделены на следующие категории (п. 1 ст. 7 ЗК РФ):

• земли поселений;
• земли сельскохозяйственного назначения;
• земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
• земли особо охраняемых территорий и объектов;
• земли лесного фонда;
• земли водного фона;
• земли запаса.

Согласно положению п. 1 ст. 8 ЗК РФ, отнесение земель к соответствующим категориям и их перевод из одной категории в другую осуществляется в отношении:

• земель, находящихся в федеральной собственности – Правительством Российской Федерации;
• земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности органами исполнительной власти субъектов РФ;
• земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами местного самоуправления;
• земель, находящихся в частной собственности:
• земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов РФ;
• земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.

Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель (участков земель) из одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Земля,  как  первоначальный  источник  любого  богатства,  является  огромной  ценностью  для  человеческого  общества.  Она  выполняет  наиболее  значимые  функции  в  системе  общественных  отношений  по  сравнению  с  другими  природными  ресурсами,  поэтому  решение  правовых  проблем,  связанных  с  владением,  распоряжением  и  пользованием  земель,  является  одним  из  самых  актуальных  вопросов  современности.  Порядок  определения  правового  режима  использования  земель,  установленный  законодательством,  является  сложным  механизмом.

К  настоящему  времени  почти  все  земельные  участки,  обладающие  характерными  экономическими  и  экологическими  признаками,  включены  в  ту  или  иную  категорию  земель.

Определение  назначения  той  или  иной  категории  земель  является  необходимым  для  организации  рационального  процесса  их  использования.  Необходимо  отметить,  что  земли  населенных  пунктов  выделяют  в  отдельную  категорию,  но  в  их  составе  есть  земли,  используемые  в  разных  целях. 

Процесс,  в  результате  которого  изменяется  целевое  назначение  конкретного  земельного  участка,  вследствие  изменения  его  принадлежности  к  определенной  категории  земель,  называется  переводом  земель  из  одной  категории  в  другую  и  регламентируется  федеральным  законодательством,  о  чем  свидетельствует  п.  1  ст.  8  ЗК  РФ.  В  современных  условиях  процесс  перевода  земельных  участков  из  одной  категории  в  другую  регулируется  восемнадцатью  федеральными  нормативными  актами,  и  в  первую  очередь,  Федеральным  законом №  172-ФЗ.

Проблемы перевода земель из одной категории

в другую

При  всех  достоинствах  Федерального  закона  №  172-ФЗ  необходимо  отметить  некоторые  упущения,  в  результате  которых  возникают  вопросы  на  практике.  Так,  например,  в  законе  используются  такие  понятия,  как  «правообладатель»,  «заинтересованное  лицо»,  «ненадлежащее  лицо»,  но  содержание  данных  понятий  не  раскрывается.  Это  позволяет  государственным  органам,  занимающимся  процедурой  перевода  земель,  трактовать  их  по-своему,  что  может  привести  к  нарушению  принципа  равноправия  (ст.  19  Конституции  РФ).  Также  Закон  разделяет  перевод  земель  и  земельных  участков,  но  критерии,  по  которым  их  следует  различать  между  собой,  не  устанавливает. 

Текущее  законодательство  включает  в  себя  разнообразные  декларативные  положения,  раскрывающие  значение  земель  сельскохозяйственного  назначения  и  необходимости  их  сохранения,  а  также  увеличения  их  общей  площади.  Однако  из  содержания  Закона  о  переводе  следует,  что  земли  сельскохозяйственного  назначения  являются  потенциальным  резервов  для  расширения  других  категорий  земель.  В  соответствии  со  ст.  77  ЗК  РФ  в  составе  категории  земель  сельскохозяйственного  назначения  выделяют  сельскохозяйственные  и  несельскохозяйственные  угодья.  Несельскохозяйственными  угодьями  признаются  земли,  которые  заняты  внутрихозяйственными  дорогами,  коммуникациями,  лесными  насаждениями,  водными  объектами  и  др.  Законом  были  рассмотрены  случаи  перевода  земель  сельскохозяйственных  угодий  в  ст.  7,  раскрывающей  особенности  и  исключительные  случаи,  при  которых  возможен  данный  перевод.  Однако  переводы  остальных  земель  сельскохозяйственного  назначения  в  другие  категории  остаются  неурегулированными. 

Согласно  ФЗ-№  172  в  случае  перевода  земель  или  земельных  участков  из  одной  категории  в  другую  заинтересованным  лицом  подается  ходатайство  в  уполномоченный  исполнительный  орган  государственной  власти  или  орган  местного  самоуправления.  В  содержание  ходатайства  должно  входить  согласие  правообладателя  земельного  участка  на  перевод.  В  ст.  2  Закона  не  указывается,  в  какой  форме  должно  быть  представлено  согласие  правообладателя.  Отсутствие  указания  на  необходимость  нотариального  заверения  данного  согласия  позволяет  предположить,  что  согласие  дается  в  простой  письменной  форме.  Вместе  с  тем  несогласие  правообладателя  не  относится  к  числу  оснований  для  отказа  в  переводе  земель  (ст.  4  Закона). 

Непонятен  вопрос  о  составе  документов,  прилагаемых  к  ходатайству  о  переводе  земель.  П.  2  ст.  2  Закона  установлено,  что  состав  документов  определяется  органами  государственной  власти  субъектов  РФ  в  отношении  земель  сельскохозяйственного  назначения  и  уполномоченным  Правительством  РФ  федеральным  органом  исполнительной  власти  в  отношении  других  земель.  Однако  в  этой  же  статье  п.  4  установлен  закрытый  перечень  документов,  которые  следует  прилагать  к  ходатайству  о  переводе  земель. 

Некоторые  пробелы  существуют  и  в  ст.  3  Закона.  П.  2  данной  статьи  содержит  основания,  по  которым  может  быть  отказано  в  переводе,  причем  формулировка  является  настолько  неточной,  что  ее  можно  применить  в  большом  количестве  случаев.  Одним  из  оснований  отказа  является  ситуация,  когда  с  ходатайством  обратилось  ненадлежащее  лицо.  Закон  не  поясняет,  кого  можно  назвать  ненадлежащим  лицом,  только  на  основании  гражданского  законодательства  и  содержания  Закона  о  переводе  можно  предположить,  что  ненадлежащее  лицо  —  это  лицо,  которое  не  является  правообладателем  или  не  имеет  оформленного  права  представлять  собственника  в  отношениях  перевода  земельного  участка.  Также  уполномоченный  орган  может  отказать  в  переводе,  если  к  ходатайству  приложены  документы,  не  соответствующие  по  составу,  форме  или  содержанию  требованиям  земельного  законодательства.  Однако,  возможна  ситуация,  когда  обязательные  приложения  к  ходатайству  вообще  отсутствуют.  Это  является  бесспорным  основанием  для  возврата  документов. 

В  соответствии  со  ст.  13  Закона  перевод  земельного  участка  из  состава  земель  запаса  в  другую  категорию  земель  проводится  после  формирования  в  законодательно  установленном  порядке  земельного  участка,  по  поводу  которого  принимается  акт  о  переводе  земельного  участка  из  состава  земель  запаса  в  другую  категорию  земель.  Но  не  всегда  наличие  только  данного  акта  является  достаточным  условием  для  безопасного  перевода.  Так,  например,  согласно  ст.  14  ЗК  РФ  земли,  подвергшиеся  радиоактивному  и  химическому  загрязнению,  могут  переводиться  в  земли  запаса  для  их  консервации.  Требование  о  проведении  экологической  экспертизы  и  о  планах  рекультивации  земель  при  переводе  земель  в  земли  запасов  отсутствуют.  Утверждение  данного  требования  в  российском  законодательстве  реализует  право  граждан  на  благоприятную  окружающую  среду,  закрепленное  в  ст.  42  Конституции  РФ.

 

Проблемные аспекты при переводе земель 
сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель

Судебная практика подтверждает, что для перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда наличия мнения правообладателя недостаточно, необходимо получение его согласия. 
Так, 9 октября 2008 г. Правительством Ярославской области принято Постановление N 537-п "О переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда". В качестве приложения к данному Постановлению утвержден Перечень земельных участков, переводимых из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда.

С/х производственный кооператив "Призыв" обратился в суд с заявлением об оспаривании указанного выше акта, ссылаясь на то, что перевод поименованного в нем земельного участка из одной категории земель в другую противоречит требованиям ЗК РФ и ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", произведен без согласия кооператива и нарушает его право постоянного (бессрочного) пользования данным участком.

Решением Ярославского областного суда от 11 декабря 2009 г. требования СПК "Призыв" удовлетворены, признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу соответствующие пункты перечня земельных участков, переводимых из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда. 
В кассационной жалобе заинтересованное лицо (Правительство ЯО) утверждало, что при разрешении вопроса о переводе земельного участка из одной категории в другую учету подлежит лишь мнение собственника такого участка; отсутствие согласия правообладателя не является основанием к отказу в переводе земельных участков из одной категории в другую.

Кассационная инстанция оставила предыдущие решения судов в силе, обосновав тем, что нарушение установленного Земельным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к иным категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Состав и порядок подготовки документов для перевода земельных участков из одной категории в другую установлен статьей 2 Закона. К ходатайству должно быть приложено в числе других документов согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.

Право исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления ходатайствовать о переводе земельных участков в составе земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков предусмотрено Законом только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Из содержания оспариваемого заявителем кассационной жалобы Постановления не следует, что земли сельскохозяйственного назначения переведены в земли лесного фонда именно в указанных целях.

Между тем согласие СПК "Призыв" к ходатайству о переводе указанного земельного участка в категорию земель лесного фонда приложено не было, такое согласие у СПК "Призыв" не испрашивалось.

 
Проблемные аспекты при переводе земель лесного 
фонда в другую категорию

Решение о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы может быть принято только на общегосударственном уровне Правительством РФ, в то время как в иных случаях подобные полномочия переданы субъектам РФ.

Именно Правительство РФ, руководствуясь общенациональными интересами, обязано решать, не нанесет ли в данном случае изъятие земель в лесах первой группы ущерба интересам государства и общества. Гарантией объективности такого решения должны служить: процедура экологической экспертизы, установленная Федеральным законом "Об экологической экспертизе", и процедура получения согласия ряда федеральных ведомств. В случае отрицательного заключения экологической экспертизы или при отсутствии заключения Правительство РФ не имеет права принимать какие-либо решения по данному вопросу. То же касается и согласия федеральных ведомств.

Кроме того, предусмотрено, что при переводе лесных земель в нелесные одновременно устанавливаются условия изъятия и предоставления земельного участка, а также определяется плата за перевод лесных земель в нелесные, равная размерам убытков.

Анализ судебной практики по переводу земель лесного фонда в нелесные земли показывает, что распоряжения Правительства РФ по вопросам перевода лесных земель в нелесные принимаются в большинстве случаев уже после того, как рассматриваемые земельные участки переданы в пользование. Иными словами, они уже освоены, ненужный лес вырублен, и на них уже определенное время ведется хозяйственная деятельность.

В апреле 1997 г. в Верховном Суде РФ слушалось дело по жалобе общественных организаций и граждан против Правительства РФ. Истцы требовали признать недействительными двенадцать распоряжений Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы, принятых в промежутке с января 1996 г. до января 1997 г. В качестве основного аргумента заявители выдвигали в адрес Правительства РФ обвинение в том, что упомянутые распоряжения были приняты без проведения экологической экспертизы. Кроме того, они уверяли, что практика перевода лесных земель в нелесные приводит к уничтожению особо ценных российских лесов. Жалоба была удовлетворена, распоряжения Правительства РФ признаны недействительными. Такое решение подразумевает вполне определенные юридические последствия.