Качественное управление земельными правоотношениями как основополагающий принцип деятельности органов государственной власти

КАЧЕСТВЕННОЕ  УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ ПРАВООТНОШЕНИЯМИ

КАК ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЙ ПРИНЦИП  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ВЛАСТИ 

О.И. КОРОТКОВА 

    Короткова О.И., заместитель начальника отдела судебного представительства и  договорной работы Правового управления Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета. 

    Стратегической  целью государственной политики в сфере земли и иной недвижимости определено обеспечение условий для эффективного использования и развития земельно-имущественного комплекса в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан.

    В связи с этим важнейшей частью преобразований стала земельная реформа, воплотившая идею приватизации земель, отказа от исключительной государственной собственности и перехода к множеству форм собственности. Право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности. Разграничение государственной собственности на землю - это сложный и длительный процесс, который долгое время создавал препятствия к распоряжению теми участками. На практике вопрос разграничения государственной собственности на землю встает особенно остро при определении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по распоряжению земельными участками. Так, решение уполномоченного органа о предоставлении земельного участка является одним из самых важных среди всех действий по предоставлению земельного участка.

    Анализ  системы управления земельными ресурсами  осложнен рядом обстоятельств, главными из которых являются неполнота нормативно-правовой базы, незавершенность формирования структуры управления и институциональных  преобразований.

    Любая управляющая система включает следующие функциональные модули: объект управления, датчик состояния объекта управления, модуль формирования управляющего воздействия и механизм реализации управляющего воздействия на объект управления.

    Земельные ресурсы характеризуются тремя фундаментальными свойствами, определяющими их ценность, они являются: фактором жизнеобеспечения (часть природной среды, экологической системы), фактором производства (сельское хозяйство, строительство и т.д.), объектом гражданского оборота (земельно-имущественные отношения) <1>.

    --------------------------------

    <1> См.: Лойко П.Ф. Земельный потенциал  мира и России: пути глобализации  его использования в XXI веке: Учеб. пособие. М.: Федеральный кадастровый  центр "Земля", 2000. С. 342. 

    Земельные отношения - отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участками, включая государственное управление земельными ресурсами <2>.

    --------------------------------

    <2> См.: Экономика недвижимости: Учеб. пособие  / Под общ. ред. В.И. Ресина. 2-е  изд. М.: Дело, 2000. 

    Под земельными правоотношениями понимаются урегулированные нормами земельного права общественные отношения, участники  которых являются потенциальными или фактическими носителями субъективных прав и обязанностей. Так, права и обязанности участников и субъектов земельных правоотношений, предусмотренные нормами земельного права, составляют содержание земельных правоотношений.

    Объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков <3>.

    --------------------------------

    <3> См.: Земельный кодекс Российской Федерации // Библиотечка "Российской газеты". 2001. N 16. С. 135. 

    О.И. Крассов общим объектом земельных  правоотношений называет землю как  определенную часть земной поверхности <4>.

    --------------------------------

    <4> См.: Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: Юрист, 2000. С. 104. 

    Г.А. Аксененок показал связь, которая  существует между землей как объектом правоотношений и ее правовым режимом. Он писал: "...когда мы говорим о  земле как объекте земельных  правоотношений, мы имеем в виду землю не в ее естественном состоянии, как дар природы, а землю, в отношении которой установлен определенный правовой режим, в силу чего она и становится объектом права, объектом земельного правоотношения" <5>.

    --------------------------------

    <5> См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 137. 

    Н.И. Краснов предложил рассматривать  понятие правового режима земли  как юридическое выражение советского социалистического земельного строя, который представляет собой установленный  нормами советского права порядок возможного и должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования <6>.

    --------------------------------

    <6> См.: Общая теория советского земельного  права. М.: Наука, 1983. С. 346. 

    Рассматривая  землю, выделяют следующие ее характерные  особенности:

    - по своей природной основе  земля обладает уникальными свойствами, которые обусловливают практическую невозможность появления материальных благ без ее прямого или опосредованного участия в производственном процессе;

    - земля как производственный ресурс  физически ограничена в пространстве, а ее искусственное приращение или воспроизводство весьма ограничено;

    - земля играет интегрирующую роль, т.е. служит основой не только  производства, но и для жизнеобеспечения, жизнеобитания в целом.

    Специфическим является также двойственный характер земли как объекта правовых отношений, а именно:

    - как компонент производительных  сил земля, с одной стороны,  в принципе могла бы участвовать  в хозяйственном обороте с  распространением на нее всех  видов прав, норм ответственности  и обязательств, устанавливаемых  законодательными актами, в том числе в условиях становления и развития рыночных процессов в экономике;

    - в то же время эффективное  управление земельными ресурсами  как объектом собственности и  вложения капитала в ее использование  и развитие невозможны при  правилах регулирования правоотношений, строго ограниченных традиционными подходами, применяемыми для других компонентов производства <7>.

    --------------------------------

    <7> См.: Управление государственной  собственностью: Учебник / Под ред.  д.э.н., проф. В.И. Кошкина. М.: ЭКМОС, 2002. С. 90 - 91. 

    Правоотношения  государственного земельного управления имеют место в случаях, когда  государственные и местные органы (если им делегированы государственные  полномочия) выполняют возложенные  на них функции управления. Они  включают предоставление земель в собственность либо пользование с выдачей и регистрацией необходимых документов, учет земель и ведение земельного кадастра, землеустройство и лицензирование землеустроительных работ, контроль за использованием и охраной земель и привлечение нарушителей к юридической ответственности.

    Правоотношения  юридической ответственности возникают  при нарушении норм земельного права, субъективных прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов  земель. Данные правоотношения в отличие от других, упомянутых выше, реализуются на основании норм как земельного, так и иных отраслей права. Соответственно, в структуре этих отраслей можно выделить правоотношения уголовной, административной, гражданско-правовой, материальной и дисциплинарной ответственности.

    Так, например, согласно п. 2 ст. 16 Земельного кодекса РФ разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами.

    В связи с тем что регулирование порядка разграничения государственной собственности на землю отсутствует, 30 июня 2006 г. принят Закон Орловской области N 603-ОЗ "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области - городе Орле".

    Статьей 1 (полномочия по распоряжению земельными участками) указанного Закона установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность  на которые не разграничена, в административном центре Орловской области - городе Орле осуществляется органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области в сфере управления государственным имуществом. Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области - городе Орле устанавливается Коллегией Орловской области.

    Статьей 42 Закона Орловской области от 30 мая 2006 г. N 598-ОЗ "О внесении изменений  в законодательные акты Орловской  области", Постановлением Коллегии Орловской области от 11 июля 2006 г. N 126 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области - городе Орле", Постановлением Коллегии Орловской области от 11 июля 2006 г. N 125 "Об утверждении Положения о Департаменте имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области" были установлены полномочия Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области.

    Так, Департамент осуществляет полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность  на которые не разграничена, в административном центре Орловской области, в том  числе: разграничение земель, для  отнесения к собственности Орловской области; предоставление земельных участков в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование физическим и юридическим лицам - правообладателям зданий, строений, сооружений; предоставление земельных участков в собственность за плату физическим и юридическим лицам - собственникам зданий, строений, сооружений; предоставление свободных земельных участков в аренду под строительство путем выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта; формирование свободных земельных участков для их последующего выставления на торги (конкурсы, аукционы) под жилищное и другое строительство; предоставление свободных земельных участков с учетом зонирования территорий для целей, не связанных со строительством (садоводство, огородничество, сельскохозяйственное использование и др.).

    С момента осуществления полномочий с 12 июля 2006 г. Департаменту переданы администрацией города Орла 3755 договоров аренды земельных  участков по описям за подписью передающей и принимающей сторон, т.е. договоры учтены в письменной форме на бумажном носителе.

    При этом имелась задолженность по поступлениям арендной платы, которая в связи  с принятием Закона Орловской  области от 30 июня 2008 г. N 603-ОЗ "О  распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области - городе Орле" и в соответствии со ст. 382 Гражданского кодекса Российской Федерации перешла к Департаменту, в том числе задолженность по арендной плате ликвидированных предприятий, организаций-банкротов, умерших арендаторов, не подлежащая взысканию, в сумме 25 552 руб.