Актуальні питання реформування категорій земель в Україні: проблеми теорії та практики. Правове регулювання

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

ЮРИДИЧНИЙ ФАКУЛЬТЕТ

 

 

 

Кафедра земельного та аграрного права

 

 

 

Доповідь  на тему:

«Актуальні питання реформування категорій земель в Україні: проблеми теорії та практики. Правове регулювання»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

КИЇВ-2013

 

Постановка проблеми. Актуальність та важливість даного питання пояснюється насамперед тим, що поділ земель на категорії складає основоположний принцип усього земельного законодавства, а також є основоположним стрижнем для правової охорони земель. За статтею 5 Земельного кодексу України (далі - ЗК),¹ передбачений принцип поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного базису виробництва. Лише шляхом визначення вірного призначення земельної ділянки (її правового режиму) та віднесення її до вірної категорії земель виникає можливість повного здійснення мети, окресленої у статті 5 ЗК. Сьогодні багато теоретиків відзначають застарілість категоріального поділу земель за земельним законодавством: по-перше, досвід зарубіжних країн дає можливість бачити іншу та ефективнішу систему управління земельними ресурсами; по-друге, категорії земель не відображають дійсного стану речей, а тому деякі види земель залишаються просто поза полем правового регулювання.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. До проблем дослідження категорії «правовий режим земель» неодноразово зверталися такі правознавці, як В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк, Ю. О. Вовк, А. П. Гетьман, П. Ф. Кулинич, В. Л. Мунтян, В. В. Носік, О. О. Погрібний, В. І. Семчик, Н. І. Титова, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульга, В. З. Янчук, Прадюк В.М. та ін.

Постановка  завдання. Визначити основні недоліки чинного поділу земель на категорії через призму аналізу праць теоретиків, які досліджували дану проблематику, а також чинного законодавства. Прослідкувати ґенезу становлення поділу земель на категорії за законодавством Російської Федерації, Білорусії та Сполученого Королівства Великобританії, а також співставити із українськими правовими реаліями з метою покращення правового регулювання питання категорій земель в Україні. Запропонувати відповідні висновки.

Виклад основного матеріалу. За статтею 19 ЗК передбачено дев’ять категорій земель: а) сільськогосподарського призначення; б) житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Частина 2 статті 19 ЗК також зазначає про землі запасу, тобто ті земельні ділянки, що не віднесені до жодної із категорій земель. При чому, слід звернути увагу, що землі запасу не є окремою категорією земель. Земельні ділянки, які не використовуються або не перебувають у власності, автоматично переходять до земель запасу, що не потребує від органу влади прийняття окремих рішень.

Слід зазначити, що дати визначення поняттю «правовий режим» можна лише щодо земель, розташованих в межах території України, оскільки вона спроможна встановити єдиний правовий простір лише в межах своїх державних кордонів. Це підтверджується положенням ч. 3 ст. 18 ЗК, відповідно до якої правовий режим за межами її території визначається законодавством відповідної країни².

Варто акцентувати  увагу, по-перше, на тому, що категорії  земель дісталися українському земельному законодавству у спадок від СРСР. Раніше, було набагато легше проводити  таке правове розмежування, оскільки держава визнавалася одноосібним власником даного природного багатства. Сьогодні, окрім обмеженого поділу земель на категорії при більш детальному аналізі вбачається, що застосовано різні критерії поділу у даній класифікації, що із позиції формальної логіки вже є її порушенням.

На думку П.Ф. Кулинича, поділ земель на Україні, здійснюється за критерієм їх економічних, екологічних  та виробничих характеристик землі.³ У літературі також панує думка щодо проведення класифікації земель за суб’єктами їх використання⁴.

На зазначений недолік у вигляді різноманітних підстав класифікації у своїх роботах звертає увагу такий науковець як А.М. Мірошниченко: «Окрім віднесення земель до певних категорій за критерієм суб’єкта, також має місце невиправдане, на наш погляд, використання критерію територіального розміщення. Так, відповідно до ст. 38 ЗК України, до земель житлової та громадської забудови “належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування” (виділення наше – А. М.). Постає питання: які докорінні відмінності у правовому режимі повинні мати земельні ділянки для розміщення, наприклад, житлової забудови у межах та за межами населених пунктів, що виправдали б “розведення” відповідних земельних ділянок по різним категоріям земель? Слід зазначити, що сама заміна у чинному ЗК України раніше існуючої категорії земель “землі населених пунктів” на категорію “землі житлової та громадської забудови” піддається обґрунтованій критиці акад. В.І. Андрейцевим, до якої ми приєднуємось».⁵

Обмеженість категоріального  поділу земель також полягає у  тому, що деякі землі просто не включені до даних категорій, однак вони існують. Вірогідно, можливо припустити, що за п. ж ч.1 статі 19 ЗК до земель «іншого призначення» належать саме згадувані нами землі. До них потрібно відносити землі, що призначені для космічного будування, землі церковного фонду державного матеріального резерву, водно-болотних угідь та торф’яного фонду, родовищ корисних копалин, мисливського фонду та підвищеної екологічної небезпеки.⁶ Багато теоретиків наголошують на тому, що охоплення терміном «іншого призначення» є недостатнім.

На наш погляд, ми також погоджуємося із тією думкою тому, що така кількість земель різноманітного призначення обов’язкова повинна мати власний режим охорони таких земель, використання, порядку набуття у власності, а також інших обов’язкових обмежень. У відповідності до ЗУ «Про космічну діяльність»⁷ у статті 21 передбачає обов’язкове забезпечення вимог охорони довкілля, життя та здоров’я людей. Будь-які інші положення на рахунок земельних ділянок або їх призначення для космічної діяльності у законі не йдеться. На підставі цього, можна стверджувати про відсутність належного законодавчого регулювання питання земель, призначених для космічної діяльності. Звичайно, у зв’язку із відсутністю держаного фінансування та активності у даній сфері досліджень, законодавець виправдано не приділив увагу зазначеній категорії земель, тому, вірогідно, на них поширюється такий самий режим використання як і на землі промисловості та транспорту.

Що стосується земель, що надані церквам або іншими релігійним організаціям, то зазначене питання  знаходить своє закріплення у статті 17 ЗУ «Про свободу совісті та релігійні організації»⁸. Користування землею релігійні організації здійснюють у порядку, встановленому Земельним кодексом України та іншими законодавчими актами України. Земельні ділянки, що надаються релігійним організаціям у постійне користування для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності, забороняється використовувати для здійснення підприємницької діяльності. Звідси вбачається, що має місце пряма відсилка до положень ЗК, разом із тим у статті 19 складно з’ясувати, яка саме категорія земель підходить до церковних організацій. Землі під церковним фондом складно віднести до земель громадської та житлової забудови, до земель транспорту тощо.

На рахунок мисливських угідь, то стаття 21 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання»⁹ передбачає надто загальне регулювання охорони та використання земель, наданих для мисливських угідь – «для потреб мисливського господарства користувачі мисливських угідь мають право у встановленому порядку, за згодою власників або користувачів земельних ділянок, будувати на мисливських угіддях необхідні будівлі та біотехнічні споруди, вирощувати кормові культури, створювати захисні насадження, проводити штучне обводнення,  здійснювати інші заходи, пов'язані з веденням мисливського господарства, які не суперечать законодавству та інтересам власників або користувачів земельних ділянок».

У правозастосовчій діяльності зустрічаються й інші критерії поділу земель за цільовим призначенням або  цільовим використанням. У цьому зв’язку не можна оминути увагою надзвичайно цікавий документ – т. з. Український класифікатор цільового використання землі (УКЦВЗ), затверджений листом Держкомзему України від 24.04.98 N 14-1-7/1205¹⁰. Не затверджений у встановленому порядку наказом, не зареєстрований у Міністерстві юстиції України і, зрозуміло, не оприлюднений у встановленому порядку (тобто вже в силу положень ст. ст. 57, 117 Конституції України однозначно не чинний), цей документ тим не менш використовується органами земельних ресурсів та землевпорядними організаціями при оформленні прав на землю. Зокрема, ним передбачено існування земель комерційного використання, громадського призначення, земель досліджень і розробок (у складі земель комерційного використання), тощо, використовуються різні та суперечливі критерії поділу земель, причому часто із земельними відносинами зовсім не пов’язані.¹¹

Інша дослідниця у галузі земельного права О.Б. Кишко-Єрлі, акцентуючи увагу на недосконалості поділу земель за категоріями, підкреслює значимість земель, що потребують відновлення. Оскільки відновлення території є основним елементом екологічної мережі (відновлювання території як поняття було введено ЗУ «Про екологічну мережу»¹²), поряд із буферними зонами, а також, враховуючи надзвичайно стрімкий демографічний приплив населення та розвиток економіки та техногенного прогресу, питання відновлюваності земель та виділення цієї категорії є надзвичайно актуальним.¹³ Окрім цього, вчена підкреслює, що техногенно-забруднені землі, радіоактивно забруднені землі та законсервовані землі сьогодні належним чином не захищені, а існуючий поділ земель на 9 категорій також вичерпав свою цінність та ефективність.

Якщо звернутися до Земельного кодексу Російської Федерації, то у статті 7 «Состав земель в Российской Федерации», передбачено 7 категорій земель, серед яких землі запасу визначаються як категорія землі на відміну від українського законодавця. В цілому, класифікація є подібною до української, але дещо звуженою.

Стаття 7 Кодексу законів про землю Білорусії містить 15 категорій земель, що класифіковані за таким самим підходом як і в ЗК України. Єдиною відмінністю є те, що серед категорій земель виділяють так звані «відновлювані землі», про які мова йшла вище.

Якщо досліджувати досвід зарубіжних країн, наприклад Великобританії, то слід акцентувати на деякій схожості поділу земель та категорії. Разом із тим, які відмічають багато вітчизняних теоретиків, перелік категорій земель слід залишити відкритим, а особливості кожної земельної ділянки на рахунок правового режиму визначати локальними нормативними актами (в нашому випадку такими актами виступатимуть державні-будівельні норми або ж містобудівна документація, схеми забудови та планування територій).¹⁴ Окрім цього, слід відмовитися від радянської традиції докорінного правового регулювання кожної сфери життя суспільства.

Загалом, якщо категорія  земель, як нами було згадано раніше, своїм корінням уходить у радянське  минуле, то містобудівна документація та її роль у цільовому призначенні  земель почала відігравати свою роль відносно нещодавно. Зонування як нове правове явище викликає все більший інтерес у таких науковців як Є.А. Самойленко, А.І. Ріпенко, В.М. Правдюка та багато інших.

Відповідно  до Закону України «Про регулювання  містобудівної ддіяльності»¹⁵ та стандарту ДСТУ-Н Б Б 1.1-12: 2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)»¹⁶, зонування – встановлення територіальних зон у межах населеного пункту з визначенням відповідних видів використання території, об’єктів нерухомості та встановленням містобудівного регламенту. Звідси, потрібно говорити про подвійність інституту цільового призначення земель – це і законодавче закріплення категорії земель у ЗК України, а також цільове призначення земель у містобудівній документації шляхом проведення зонінгу. Від так, можна сміливо говорити про колізійність регулювання категорій земель на сьогодні в Україні, оскільки з одного боку залишається радянське правило обов’язкового поділу земель на категорії (передбачено ЗК), а з іншого боку – прогресивні зарубіжні тенденції щодо ролі містобудівної документації та її беззаперечного права у кожному конкретному випадку самостійно планувати цільове призначення конкретної земельної ділянки у плані населеного пункту.

На наявну суперечність та незрозумілість співвідношення цільового призначення земель (поділу земель на категорії), а також зонування у контексті містобудівної документації звертає у своїх роботах такий науковець як В.М. Правдюк.¹⁷ Автор підтримує вже висловлену в науковій юридичній літературі позицію стосовно необхідності використання зонування для територій за межами населених пунктів із застосуванням принципу сталого розвитку територій¹⁸ за винятком позиції стосовно можливості одночасного існування зонування та поділу земель за цільовим призначенням. Містобудівне зонування за своєю спрямованістю, економічним та соціальним ефектом, на думку автора, більше відповідає вимогам сьогодення, тому поділ земель за цільовим призначенням повинен бути повністю скасований.

Варто також  акцентувати увагу на тому, що зонування  у містобудівній документації не можна намагатися співвіднести із цільовим призначенням земель або поділом земель на категорії, оскільки це дві різні ієрархічні структури. Насамперед, зонування стосується лише населених пунктів, однак категорії земель стосується поділу усіх земель в межах українського кордону. Окрім цього, зонування, на відміну від категорії земель, визначає яким чином не можна використовувати земельну ділянку в межах певної зони. Особисто я погоджуються із тими науковцями, які вважають, що принцип дозволено все, що не заборонено законом у земельних відносин має також бути реалізований. Таким чином, застосування зонування замість категорій земель та передбачаючи чіткий перелік дій, що не можуть провадитися на земельних ділянках певної зони, законодавець дасть змогу чіткіше розуміти громадянам, що від них вимагається, а також дасть більше свободи владарювати на своїх земельних ділянках.