Соотношение исполнительной, законодательной и судебной власти России

Одна ветвь – исполнительная власть – подмяла под себя остальные  ветви власти. Этим же указом, в целях  «сохранения единства и целостности  Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического  кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было «прервано» осуществление «законодательной, распорядительной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны8. Президентом РФ объявлялся приоритет Указа по отношению к действующей тогда Конституции. Она продолжала функционировать лишь в той части, в которой не противоречила названному указу. Указом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. № 1612 в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована «невозможность деятельности» Конституционного Суда России в «неполном составе» и было предложено не созывать его заседания «до принятия Конституции Российской Федерации»10. Другим указом «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 была формально юридически и фактически разрушена система местных органов власти, а «исполнительно- распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советом народных депутатов», были в нарушение действующей Конституции возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации» [11]. Создавшаяся ситуация диктовала необходимость принятия новой Конституции России, задача о разработке которой уже была поставлена в ст. 15 Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» [12], работа над которой в то время велась. «Проектов новой конституции, – пишут Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, – в предшествующие годы было подготовлено много.

 Основными из них  являлись Проект Конституционной  комиссии и проект, подготовленный  Конституционным Совещанием, созванным  по решению Президента Российской  Федерации. Последний вобрал в  себя многие положения проекта Конституционной комиссии и был принят за основу при окончательной доработке Конституции с привлечением субъектов Федерации, депутатов, их различных фракций, специалистов, рабочих групп» [13]. Именно этот проект Конституции и был вынесен Президентом на всенародное голосование. Оно проводилось на основе «Положения о проведении всенародного голосования проекта Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденного Указом Президента от 15 октября 1993 г. № 163314. Всенародным голосованием 12 декабря новая Конституция была принята и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря 1993г. В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти [15]. В Конституции РФ был закреплен в основном механизм взаимоотношений, выработанный в июле 1993 г. Конституционным Совещанием «Федеральное Собрание – Правительство – Президент». Изменения, конечно, были, но несущественные. Они касались вопроса о составе Совета Федерации. Предлагалось, чтобы его членами были представители субъектов Российской Федерации (по два от каждого). Но если в первоначальном варианте проекта речь шла об их избрании населением, то согласно окончательной редакции, которую внес Б.Н. Ельцин, – оказалось, что они «входят» в Совет Федерации по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В этой новелле окончательно проявились особенности облика оригинальной российской модели разделения властей, закрепленной Конституцией 1993г. Осмысливая содержание концепции государственной власти Российской Федерации, обратимся, прежде всего, к ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993г., в которой закреплено: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Следовательно, Конституция РФ провозглашает и определяет многонациональный народ России первоносителем и первоисточником государственной власти. Если субъектом власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч.1 ст. 3) признается только многонациональный народ, то осуществляется государственная власть народом как непосредственно, так и через органы государственной власти. В Конституции РФ 1993г. не предусмотрено права парламента принимать к своему рассмотрению любой вопрос компетенции государства. Ст. 10 Конституции РФ 1993г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики. «Существо этого своеобразия, как справедливо отмечает В.С. Нерсесянц, состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью». [16]

Конституция Российской Федерации наделяет Президента весьма широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти. Президент Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (п. 3 ст. 80).

Статус Президента –  главы государства – объясняет, но лишь отчасти, то положение, что он прямо не включен ни в одну из трех ветвей власти. Однако ст. 11 и 80 Конституции РФ принцип разделения властей фактически сведен на «нет». Каким образом можно изменить соответствие Конституции и законам направлений политики, определяемых единолично Президентом? Какие из этих направлений «основные», а какие нет, то есть не могут определяться Президентом? Допустимо ли Президенту действовать вне рамок его конкретных полномочий, установленных другими статьями Конституции? Если допустимо, то зачем, наряду со ст. 80, вводить нормы, фиксирующие точно определенные полномочия Президента? – справедливо задает вопросы О.В. Лучин [17]. Возникает также вопрос о том, почему Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента. Если мы проанализируем ст. 125 Конституции РФ, то можем сделать вывод о том, что гарантом Конституции кроме Президента РФ обладает Конституционный Суд Российской Федерации, который может контролировать конституционность нормативных актов и самого гаранта Конституции. Как справедливо считает О.Г. Румянцев, «именно суд, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным гарантом конституционного строя. Иначе охрана Основного Закона становится фиктивной» [18]. Л.А. Окуньков подчеркивает: «Роль гаранта Конституции не является всеобъемлющей или отличительной чертой только института Президента. Это направление деятельности ближе судебным органам, и прежде всего Конституционному Суду» [19]. «Формула же Конституции об определении “основных направлений внутренней и внешней политики” почти буквально воспроизводит с таким шумом раскритикованную в свое время ст. 6 Конституции СССР 1977 года с той лишь разницей, что КПСС выступала все-таки как коллегиальный субъект, в то время как Президент управляет страной единолично» [20]. Из содержания ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 2 ст. 80, п. 1 ст. 110 и других статей Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой. Так, в Конституции РФ (п. 1 ст. 11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80), а «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110). Одновременно, согласно Конституции РФ (ст. 83, 111–112, 116– 117), Президент обладает решающими полномочиями в сфере как исполнительной власти в целом, так и отставки Правительства (в частности, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства и т.д.).

Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по существу, весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти. «Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе, – справедливо считает В.С. Нерсесянц, – неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур (Администрация Президента, Совет Безопасности и т.д.)» [21].

С учетом сложностей внесения в Конституцию РФ поправок было бы целесообразно данную коллизию между  законом и указом разрешить в  пользу верховенства закона посредством  соответствующего толкования Конституции  Конституционным Судом Российской Федерации. Сегодня наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по «вертикали». Имеется в виду разделение власти между федеральными властями, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей [23].

В связи с этим, И.А. Умнова справедливо считает обоснованным, что «в силу особенностей политического и экономического развития России в советский и постсоветский период в условиях кризисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России.

Узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия, связаны с разным осмыслением  содержания конституционных принципов  федерализма; с различным пониманием степени самостоятельности субъектов  Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответственности за ее осуществление» [24]. И конечно, для того чтобы современная Россия смогла поступательно идти по пути общественного прогресса, нужно всегда учитывать ту реальность, что ни в одном федеративном государстве нет такого большого числа субъектов, как в Российской Федерации. Все они по Конституции равноправны, интересы ни одного субъекта РФ не могут быть ущемлены ни при каких обстоятельствах даже в малейшей степени. «Анализируя их юридическую природу, – резюмирует А.С. Саломаткин, – можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами» [25].

При рассмотрении принципа разделения власти некоторые ученые склонны утверждать приоритет одной  ветви государственной власти над другой. Так, В.Н. Хропанюк полагает, что принцип разделения власти «…определяет, с одной стороны, верховенство законодательной власти, а с другой подзаконность исполнительной и судебной властей» [26]. Сходную с ним позицию занимает И.В. Гранкин, который пишет: «Право на соответствующие приоритеты по отношению к исполнительным органам у представительных, законодательных органов обусловлено их природой» [27]. Рассуждая на эту тему, Л.М. Энтин считает, что даже если и допустить приоритет одной ветви власти перед другими, то им должна обладать не законодательная власть, а судебная [28], так как никто с полной уверенностью не может ответить на вопрос - всегда ли гарантировано обществу «самоограничение государственной власти» [29], то есть застраховано ли общество от нарушения законов самой законодательной властью и всегда ли законодательная власть следует праву? Высказанное опасение не лишено определенного смысла.

2.2 Особенности конституционного  принципа разделения властей  на современном этапе

В настоящее время, представляется, что нужно говорить не о верховенстве или приоритете одной ветви власти над другой, а о том, какие механизмы  должны быть заложены для того, чтобы ветви власти взаимно уравновешивали друг друга. Поэтому в новой общественно-политической ситуации неубедительными представляются попытки ученых по-новому оценивать идею разделения властей и формы ее воздействия на процессы осуществления публичной власти. В частности, высказываются предложения выделять и использовать в практике осуществления той же государственной власти не три ветви, а больше. В юридической литературе одни авторы наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью предлагают в качестве самостоятельной ветви власти выделять президентскую власть [30], другие – контрольную власть [31], третьи – власть средств массовой информации, четвертые – избирательную власть, пятые – денежную власть [32]. Идя по такому пути, можно с успехом выделить, например, в качестве самостоятельной прокурорскую и другие ветви власти. Однако, как представляется, этого делать не нужно. Опыт таких стран, как США, Франция, Германия и других, показывает, что концепция разделения властей в «чистом» виде нигде не применяется. И все же эта теория является непреложным элементом демократии. Думается, что в Российской Федерации в современных условиях необходимо внести изменение в Конституцию, наделив Президента РФ функциями главы исполнительной власти, как это было закреплено в ранее действующей Конституции РФ. Следует согласиться с И.В. Гранкиным, что «для усиления реального влияния представительных, законодательных органов на все сферы жизнедеятельности российского общества необходимо восстановить их полномочия по контролю за исполнением законов и принять меры по обеспечению прочной обратной связи между избирателями и их избранниками. Этому может способствовать введение института отзыва депутатов, не оправдавших доверие своих избирателей» [33]. Предлагаемые меры, несомненно, усилят уже существующий механизм «сдержек» и «противовесов». Исходя из вышеизложенного, вряд ли можно согласиться с высказанной в литературе точкой зрения о необходимости отказаться от дальнейшего принудительного внедрения концепции «сдержек» и «противовесов» в практику государственного строительства России, так как полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы [34]. Рассуждая о концепции разделения властей в Российской Федерации, И.В. Гранкин пишет, что «нужна замена концепции разделения властей на концепцию распределения, разграничения полномочий властных органов в соответствии с их предназначением» [35]. На наш взгляд, И.В. Гранкин, безусловно, прав в том, что распределить, разграничить полномочия властных органов в соответствии с их предназначением необходимо. Но представляется, что это можно и нужно сделать в рамках концепции разделения властей. Замена же одной концепции на другую вряд ли даст положительные результаты.

Итак, формирование концепции  государственной власти в Российской Федерации – сложный, противоречивый процесс. Для начального этапа реформы  политической системы конца 80-х –  начала 90-х гг. в концептуальном плане  было характерно существование двух прямо противоположных принципов. С одной стороны, ставилась задача превратить Советы в постоянно действующие органы законодательной власти, что требовало отказа от непрофессионального характера законодательной власти. С другой стороны, не было заявлено об окончательном отказе от идеи, что Советы могут быть одновременно и законодательными и распорядительными органами.

В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения  в систему органов государственной  власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти. Наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по «вертикали». Имеется в виду разделение власти между федеральными властями, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей. Государственная власть едина. Она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Этот баланс возможен при горизонтальном и вертикальном разделении полномочий, не позволяющем как узурпацию власти каким- либо органом, так и ослабления единой власти государства в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Время показало, что реализация отдельных конституционных положений, осуществление некоторых экстренных мер по стабилизации государственно-правовой жизни, прямо не вытекающих из Основного  закона России, подвергает серьезным испытаниям саму принципиальную схему действия принципа разделения власти на три традиционные власти при взаимном уравновешивании их.

Анализ концепции разделения властей позволяет сделать следующие  выводы. Во-первых, идея разделения власти на три ветви имеет давнюю основу в мировой научной мысли. Во-вторых, принцип разделения властей был реализован во многих странах и доказал свою эффективность в осуществлении государственного управления. В-третьих, формирование новой системы управления в современной России происходит на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и способствует развитию демократического государства.

Система государственного управления является одним из главных  признаков и условий существования демократической страны. Дальнейшее развитие системы управления с учетом изменений, происходящих в условиях современного развития, способствовать укреплению государства и повышению его роли в мире.