Президент Российской Федерации в системе субъектов административного права

Во-первых, в соответствии с ней, указы Президента не могут противоречить Конституции России, федеральным конституционным и федеральным законам (статья 90).

Во-вторых, Президент не может издавать свои правовые акты, если Конституция или федеральный закон содержит прямое предписание о том, что какой-то конкретный вопрос подлежит регулированию только законом.

В-третьих, в Конституции и некоторых законодательных актах предусматривается необходимость регулирования определенных отношений исключительно указами Президента. Так, военное и чрезвычайное положение вводятся указами Президента (статьи 87, 88, Конституции Российской Федерации). Указами Президента вносятся изменения в статью 65 Конституции при изменении наименования субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Президент  Российской Федерации обладает широким  кругом полномочий, которые реализуются  посредством издания им правовых актов. В заключение можно добавить, что акты Президента Российской Федерации, как и все действующие нормативные  акты Российской Федерации, нуждаются  в систематизации. Указы и распоряжения необходимо обобщить и издать в виде отдельного сборника, что позволит устранить имеющиеся противоречия между актами главы государства, исключить их дублирование, и будет  способствовать их большей согласованности.

Однако никем не оспаривается тот факт, что во многих случаях  акты главы государства не только запустили механизм реформ во многих областях общественной жизни, но и заставили  законодателя поторопиться с созданием  необходимой базы для их проведения.  

2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ 
 
2.1. Взаимодействие Президента с федеральными органами  исполнительной власти Российской Федерации

Раскрывая проблему взаимодействия Президента Российской Федерации с  федеральными органами исполнительной власти, следует остановиться не только на полномочиях главы государства  в данной области, но, прежде всего, определить понятие самой исполнительной власти и охарактеризовать Правительство  Российской Федерации как орган, на который Конституцией Российской Федерации возложено осуществление  исполнительной власти в России, остановиться на вопросе взаимодействия Президента и Правительства России. Прежде всего, исполнительная власть рассматривается как политико-правовая категория: исполнительная власть в России является самостоятельной ветвью единой государственной власти наряду с законодательной и судебной ветвями. Ее отличительной чертой является то, что она реализуется в общегосударственном масштабе в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера. Определяющим является то, что исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, то есть она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных властными полномочиями. Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, в практической деятельности которых она получает свое выражение ⁵.

Особенность органов исполнительной власти заключается в том, что  они выполняют исключительно  государственно-властные полномочия в  системе разделения властей и  находятся в непосредственном контакте и постоянном взаимодействии с двумя  другими ветвями государственной  власти - законодательной и судебной. Важно отметить, что Конституция  Российской Федерации, выделив исполнительную власть как самостоятельную ветвь, возложила ее осуществление на специальную  систему органов, возглавляемую  Правительством Российской Федерации.

Федеральный орган  исполнительной власти - самостоятельный структурный элемент как целостной системы органов исполнительной власти (статья 78 Конституции Российской Федерации), так и системы федеральных

__________________________

⁵ Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 123.

органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовывать  свою компетенцию по предметам ведения  Российской Федерации. Принципы организации  и деятельности системы федеральных  органов исполнительной власти обусловлены  государственным строем России как  демократического правового государства, задачами социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную  жизнь и свободное развитие человека. Принципы деятельности органов исполнительной власти обусловлены нормами Конституции  Российской Федерации и могут  быть охарактеризованы следующим образом: обеспечение верховенства Конституции  России и федеральных законов; приоритет  прав и свобод человека, поскольку  они составляют смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти; федерализм, обусловливающий систему органов исполнительной, власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации и, таким образом, наличие в этой системе двух подсистем; единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; ответственность органов исполнительной власти перед народом как носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации; строгое следование требованиям Конституции Российской Федерации и основанных на ней законодательным актам ⁶.

Согласно части 1 статьи 110 Конституции России исполнительную власть в нашей стране осуществляет Правительство Российской Федерации. Его компетенция, порядок формирования, состав определяются Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами, а также нормативными указами  Президента. В настоящее время  Правительство состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства  Российской Федерации и федеральных  министров.

Говоря о Правительстве  как об органе исполнительной власти, необходимо выделить две основные его  функции: во-первых, организацию исполнения законов, принятых Федеральным Собранием, во-вторых, организацию контроля над  исполнением законов и указов Президента органами исполнительной власти сверху донизу. Здесь налицо взаимодействие Президента и Правительства.

____________________

⁶ Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2004. С. 292-293.

Закрепив самостоятельность  исполнительной власти, Конституция  Российской Федерации, вместе с тем, сохранила за Президентом возможность  кардинально влиять на руководство  исполнительной властью в целом.

Достаточно сказать, что  в семи из восьми статей Главы шестой Конституции (статьи 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117) закреплено непосредственное или опосредованное участие Президента в работе Правительства, определении его организационных  и функциональных прерогатив. Статус Президента Российской Федерации как  главы государства призван обеспечить «согласованное функционирование и  взаимодействие органов государственной  власти» (пункт 2 статьи 80 Конституции  Российской Федерации), в том числе  исполнительной, накладывает отпечаток  на всю систему сотрудничества Президента и Правительства.

Главе государства предоставлено  право назначать и освобождать от должности высших руководителей практически всех органов исполнительной власти. Но Конституция Российской Федерации оговорила некоторые законодательные ограничения полномочий Президента по формированию этих органов. Согласно пункту 2 статьи 112 Конституции России, Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. В то же время согласно пунктам «а», «г», «д» статьи 83 Конституции только глава государства назначает, с согласия Государственной Думы, Председателя Правительства России.

Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью органов  исполнительной власти. И это закономерно, так как исполнительные органы государственной  власти являются важнейшим каналом  практической реализации программных  установок Президента, получивших одобрение  на всенародных выборах и воплощаемых  в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации.

Как отмечено выше, Президент  по Конституции Российской Федерации  не является главой исполнительной власти. Специфика полномочий Президента и  Правительства, их взаимодействие, связь  и соотношение их компетенции  таково, что делает правомерным достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Президент  России имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации; он вправе отменить постановления и  распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента России.

В предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях Председатель Правительства может временно исполнять  обязанности Президента Российской Федерации. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется  Президентом России. Президент Российской Федерации вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации, в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо в случаях отказа в доверии ему Государственной Думой. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до формирования нового Правительства России. Основаниями для отставки Правительства Российской Федерации по Конституции являются: заявление Правительства Российской Федерации об уходе в отставку; инициатива Президента России о принятии решения об отставке Правительства Российской Федерации; выражение недоверия Правительству Российской Федерации Государственной Думой; постановка Правительством перед Государственной Думой Российской Федерации вопроса о доверии (при отрицательном решении).

Так, система органов исполнительной власти - это виды органов исполнительной власти, а структура - конкретный их перечень. Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти»  установлено, что в системе исполнительных органов Российской Федерации имеются  следующие виды органов, различающихся  по назначению, задачам, принципам и  сферам деятельности, другим признакам: федеральные министерства, федеральные  службы, федеральные агентства. В  Указе определяются особенности  каждого из этих видов органов. Федеральные  органы исполнительной власти создаются  только с такими наименованиями и  статусом, которые предусмотрены  этим Указом. Президент определяет не только систему, но и структуру  федеральных органов исполнительной власти, то есть устанавливает конкретный их перечень. Эта структура утверждается каждым новым Президентом Российской Федерации при решении вопроса  о формировании Правительства. В указе о структуре федеральных органов исполнительной власти определяются те изменения, которые вносятся в структуру этих органов, то есть устанавливается, какие органы упраздняются, каким органам передаются их полномочия, какие наименования придаются органам, каково число заместителей Председателя Правительства, сроки преобразований в структуре федеральных органов государственной власти, решаются и другие вопросы организации деятельности Правительства. Одновременно с этим Указом структура федеральных органов исполнительной власти публикуется в «чистом виде» (как приложение к Указу) и содержит конкретный перечень действующих государственных органов исполнительной власти.

В настоящее время в  соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов  исполнительной власти» структура  федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней: 1) федеральные  министерства, федеральные службы и  федеральные агентства, руководство  деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные  службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным  министерствам; 2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию  в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства  Российской Федерации сфере деятельности. Министерство осуществляет правовое регулирование за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также координирует деятельность государственных внебюджетных фондов.

Выделяются и функциональные министерства. Так, Министерство финансов Российской Федерации, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной, страховой политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств ⁷.

Все существующие в настоящее  время федеральные министерства условно можно разделить на несколько  групп, а именно создаваемые:

 а) в административно-политической  сфере (обороны, безопасности, иностранных  дел, внутренних дел, юстиции);