Экономические методы управления

Единственным другим ведомством, сумевшим не только сохранить, но и развить систему государственного управления в своей области в этот тяжелый для страны период было Министерство по чрезвычайным ситуациям, унаследовавшее систему гражданской обороны. В отличие от МЧС, в начале формирования природоохранного ведомства преемственности кадров не было в силу отсутствия таковых в советский период, что являлось одной из важных объективных причин имевшихся недостатков в работе этого ведомства.

В мае 2000 г. Указом Президента Российской Федерации была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом, были расформированы Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкологии) и Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз). Функции обоих ликвидированных ведомств были переданы Министерству природных ресурсов.

Вероятно, при подготовке этого решения была принята во внимание точка зрения ряда отечественных экономистов, считавших, что излишне жесткий государственный контроль, в том числе в сфере охраны окружающей среды препятствует экономическому росту и притоку инвестиций. Эта точка зрения неоднократно озвучивалась в 2000 г., в том числе членами правления Центра стратегических разработок. Видимо, не случайно в проекте Программы Правительства на 2000-2005 гг., представленном весной 2000 г., раздел по охране окружающей среды просто отсутствовал.

Очевидно, что говорить о том, что Госкомэкологии России тяжелым бременем ложился на федеральный бюджет не приходится - финансирование комитета в 1999 г. (год максимального финансирования в 1994-2000 г.) составляло около 700 млн. рублей (в том числе 364 млн. руб. из федерального бюджета) при предотвращенном ущербе на сумму более чем 30 миллиардов рублей.

Одним из аргументов в пользу ликвидации самостоятельного государственного органа по охране окружающей среды был прогноз ряда экономистов, что смягчение (в реальности - снятие) экологических барьеров развития хозяйства приведет как к более быстрому экономическому росту, так и к росту инвестиций в реальный сектор экономики. Этот прогноз оказался абсолютно ошибочным. В действительности, наиболее быстрый экономический рост в России происходил в 1999-2000 г., составив по объему промышленной продукции 111% к 1998 и 1999 гг. соответственно. При этом выбросы и сбросы продолжали сокращаться То же касается и инвестиций, составивших в 1999 г. 105%, а в 2000 г. - 117% по сравнению с предшествующими годами.

В то же время, в 2001 г. объем промышленной продукции составил 104,5%, а инвестиции в основные фонды - 107,8% по сравнению с 2000 г., что явно указывает на снижение темпов экономического роста. При этом выбросы и сбросы увеличились.

Снятие экологических барьеров, таким образом, не ускорило экономический рост, а создало стимулы для восстановления устаревших технологий. В итоге в проигрыше оказались те предприятия, которые в начале своей деятельности инвестировали в соблюдение экологических стандартов с одной стороны для того, чтобы снизить издержки в виде штрафов и исков, а с другой - чтобы повысить привлекательность своей продукции.

Государственная политика поддержки отсталых технологий, фактически реализуемая через разрушение экологического контроля таит в себе опасность снижения конкурентоспособности производимой в стране продукции, особенно в среднесрочной перспективе, и замораживания ситуации, когда подавляющая часть экспорта является не переработанным сырьем.

2.2 Плата за  природные ресурсы, сущность и  стимулирующая функция

В условиях рынка, когда работа предприятия оценивается по показателям прибыльности и рентабельности, бесплатность природных ресурсов очень часто порождает бесхозяйственное отношение к ним. До настоящего времени практически нет платежей за природные ресурсы исключение составляет плата за забираемую воду для промышленных целей, по пенная плата при отпуске лесозаготовителям запасов леса. В горнодобывающей промышленности для частичного погашение затрат на геологоразведочные работы установлены ставки возмещения затрат на эти работы, которые можно рассматривать как разновидность платы за природные ресурсы. При этом по большинству полезных ископаемых не обеспечивается полное возмещение затрат на геологоразведочные работы.

Проведение геологоразведочных работ, строительство и эксплуатация горного предприятия возможны лишь при условии предоставления специализированным организациям и предприятиям отвода земельных участков. В настоящее время порядок установления компенсационных выплат регламентируется постановлением О возмещении убытков землепользователям от потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественных нужд. В нем указывается, что предприятия, организации, учреждения, которым отводятся для строительства и несельскохозяйственных нужд земельные участки, за сельскохозяйственными угодьями, возмещают (помимо возмещения убытков землепользователям) потери сельскохозяйственного производства, связанные с изъятием этих участков в размере стоимости освоения равновеликой площади земель с учетом проведения работ на вновь осваиваемых землях: мероприятий по их окультуриванию и повышению плодородности почв.

В компенсационных ставках не учитываются потери, возникающие при изъятии земельных участков в других сферах народного хозяйства (затрат, связанных с воспроизводством леса, дичи, грибов, ягод, воды, зверей и др.).

В основе установления всех этих платежей (кроме процентной ставки) лежит "затратный" метод, т. е. принцип восполнения затрат государства на воспроизводство соответствующих природных ресурсов. Это позволяет уловить лишь часть приносимой дифференциальной ренты (издержек их замещения).

Один из главных принципов начального этапа рыночной системы — равные условия работы для всех предприятий, различающихся географическим положением, техническим уровнем производства и рядом других факторов. Различие в объективных факторах, определяющих уровень производства, приводит к различным трудовым и материальным затратам на производство продукции, и следовательно, к различной прибыли предприятий.

Таким образом, рентабельность и возможность самофинансирования предприятий зависит от объективных (природно-географических) и субъективных факторов, характеризующихся уровнем общественного развития (спросом на продукцию, объемы производства продукции, уровень технического оснащения, уровень технологии и т. д.). В этих условиях необходимо решить проблему устранения влияния природных факторов на показатели предприятия, чтобы гарантировать им равные экономические возможности социального и технического развития. Однако в промышленности нет единой системы учета и оценки природного фактора, позволяющей методически правильно изымать у <привилегированных> предприятий дифференциальную ренту, в результате устойчивых и значительных дифференцирований индивидуальных издержек, обусловленных различными природно-географических условиями производства.

Кроме рассмотренных природных ресурсов имеется некоторое количество природных ресурсов, используемых предприятиями и организациями бесплатно. К ним относятся сельскохозяйственные земли, запасы угля и горючих сланцев, окружающая среда как место для размещения производственных отходов и др.

Плата за природные ресурсы должна соответствовать величине экономического эффекта, получаемого от эксплуатированного природного ресурса на народнохозяйственном уровне, обеспечивать возможность изъятия дифференциальной ренты, возникающей из-за различий в естественной продуктивности этих ресурсов.

Для реализации такого подхода необходимо решить следующие задачи: преодолеть заниженность оптовых и закупочных цен на продукцию природоэксплуатирующих отраслей с целью регулирования ресурсосбережения в народном хозяйстве; обеспечить расширенное воспроизводство природно-ресурсного потенциала на основе полного хозрасчета; осуществить выравнивание условий хозяйствования при формировании хозрасчетного дохода нормально работающих предприятий, использующих природные ресурсы разного качества и местоположения.

Плата за ресурсы предназначена для регулирования взаимоотношений государства и хозрасчетного предприятия по поводу конкретного природного фактора. Цель ее введения заключается в создании экономических условий для функционирования отдельных предприятий природоэксплуатирующих отраслей и стимулирование рационального использования природных ресурсов, т. е. создание такого механизма экономического стимулирования их использования, который обеспечит повышение эффективности всего общественного производства путем перехода на интенсивный путь развития и снижения ресурсоемкости национального дохода.

Платежи предприятий за использование природных ресурсов, а устанавливаемые на основе дифференциальной ренты должны рассматриваться как экономические нормативы долговременного действия, характеризующие доход, получаемый предприятием на основе использования им природных богатств находящихся в государственной собственности.

В связи с тем, что этот доход получен не за счет усилий трудового коллектива предприятия, а путем использования предоставленного ему природного источника повышенной продуктивности, он должен изыматься у предприятия и использоваться на региональные и общегосударственные цели.

Стимулирующая функция введения платы за пользование, в том числе на охрану и восстановление природных ресурсов посредством изъятия у предприятий рентных доходов через систему платежей за природопользование реализуется государственная форма собственности на природные ресурсы и своевременно обеспечивается выравнивание условий хозяйствования предприятий, использующих природные ресурсы разного богатства и местоположения.

В экономической литературе рекомендуется определять дополнительный доход (дифференциальную ренту) от использования природного ресурса данного качества, местоположения и продуктивности (ценности), одним из двух способов: как разность между оптовой ценой продукции и нормальными затратами на ее получение при использовании данного природного ресурса; величиной общественно необходимых затрат, требуемых для воспроизводства полезного результата, приносимого данным природным ресурсом, по мере его исчерпания или истощения.. На основе этих способов определения дифференциальной ренты предложены Конкретные методы установления ставок платежей за природопользование, учитывающие специфику отдельных видов природных ресурсов.

Исходя из роли в обеспечении производственного процесса предлагается разделить все эксплуатируемые природные ресурсы на две группы: природные ресурсы универсального значения и специализированные природные ресурсы.

Для промышленных предприятий к природным ресурсам универсального назначения относятся водные ресурсы и прилегающие территории, используемые для размещения в них отходов производства.

Природные ресурсы специализированного назначения используются при получении конкретных видов продукции ограниченным кругом отраслей, специализированных на производстве соответствующей продукции. К ним относятся полезные ископаемые по их видам, служащие материальной основой промышленности, сельскохозяйственные земли, лесные ресурсы.

Для природных ресурсов универсального назначения дифференциальную ренту и соответственно платежи за их использование целесообразно устанавливать в виде издержек замещения этих ресурсов. Они могут быть приняты равными нормам затрат на увеличение обеспеченности народного хозяйства соответствующими видами ресурсов. Например, дифференцированные по районам и качественным характеристикам республик нормативы низ освоение новых земель, увеличение водоотстоя, нормативы затрат на охрану окружающей среды и т. п.

Установление платежей за природные ресурсы универсального назначения должно предшествовать разработке прейскурантов новых цен, поскольку плата за эти виды ресурсов учитывается при формировании цен практически на все эти виды продукции и услуг и включается в себестоимость их производства.

При разработке системы платежей за специализированные виды природных ресурсов сохраняются платежи, обеспечивающие формирование фондов воспроизводства этих ресурсов в необходимых случаях вводятся рентные платежи из прибыли предприятий, эксплуатирующих специализированные природные источники.

В основе формирования платежей за воспроизводство природных ресурсов лежат следующие принципиальные положения: следует обеспечить максимально возможный полный возврат затрат на воспроизводство важнейших видов природных ресурсов при определении сумм платежей по видам ресурсов, в том числе необходимо ввести также платежи при использовании сельскохозяйственных земель (исходя из различных бюджетных ассигнований на их качественное улучшение и охрану); источником возмещения затрат на воспроизводство природных ресурсов является приносимая ими дифференциальная рента.

При установлении новых цен необходимо иметь в виду средний уровень оптовых цен на минерально-сырьевые ресурсы: он должен быть достаточен как минимум для формирования цены воспроизводства данного специализированного природного ресурса за счет выручки от реализации всего объема произведенной (добываемой) продукции данного вида. Необходимая сумма в целом по отрасли (под отрасли) должна быть включена в проектируемый уровень цены. При этом ее распределение предприятиям-производителям следует не включать в нормативную себестоимость, как это делалось ранее, а определять по предприятиям пропорционально образующемуся у них дифференциальному рентному доходу. В этих условиях предприятия, использующие относительно худшие специализированные ресурсы частично или полностью освобождаются от платежей за их воспроизводство с перераспределением <недобираемой> части фонда на предприятия, использующие относительно лучшие источники природных ресурсов.