Административно-правовые отношения, классификация и виды

Правовыми формами, в которых  выражается эта черта юридического положения активного субъекта, служат односторонний характер исходящих  от него приказов и распоряжений, административное принуждение и особая правовая защита исходящих от него требований”.

Эта характеристика с некоторыми изменениями была воспринята и позднее  развита в работах многих административистов и цивилистов. В пятидесятых годах в результате критического анализа этой концепции возникла вторая концепция советских административно-правовых отношений. В отличие от первой ее основные положения заключаются в том, что административно-правовые отношения:

- возникают в сфере  государственного управления;

- могут иметь место  между всеми субъектами административного  права в любом их сочетании;

- делятся по соотношению  прав и обязанностей участников  на две группы: отношения, в  которых одна сторона подчинена  другой (отношения власти и подчинения), и отношения, в которых стороны  не подчинены друг другу (отношения  равноправия).

Административно-правовые отношения  представляют собой разновидность  правовых отношений, разнообразных  по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все  основные признаки любого правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия  на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую  форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п. .

К особенностям административно-правовых отношений относятся:

- одной из сторон отношений  является соответствующий орган  исполнительной власти или его  должностное лицо, наделенное управленческими  полномочиями государственно-властного  характера;

- для этих отношений  характерно неравенство сторон, т.е. одна сторона принимает  решения и может применить  принуждение в отношении другой;

- многие органы исполнительной  власти и их должностные лица  обладают правом издания нормативного  акта, т.к. действуют по поручению  государства;

- административные правоотношения  возникают по инициативе любой  из сторон. Однако согласие или  желание второй стороны не  является во всех случаях обязательным  условием их возникновения. Они  могут возникать и вопреки  желанию второй стороны или  ее согласию. Этот признак в  наибольшей степени отличает  их от гражданско-правовых отношений;

- споры, возникающие между  участниками административно-правовых  отношений, разрешаются в большинстве  случаев в административном (несудебном) порядке. В случае нарушения  одной из сторон нормативных  требований она несет ответственность  в лице его органов перед  государством. Особенности административно-правовых  отношений могут быть также  представлены в виде схемы  (см. Приложение №1).

Административно-правовые отношения  отличаются, прежде всего, от правоотношений гражданского, трудового, финансового  и других отраслей права. Например, если административно-правовые отношения  характеризуются неравенством сторон, могут возникать без согласия другой стороны, а споры между  ними разрешаются преимущественно  в административном порядке, то гражданско-правовым отношениям присущи иные признаки.

В Гражданском кодексе  республики Беларусь сказано, что гражданское  законодательство основывается на признании  равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного  вмешательства кого-либо в частные  дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной зашиты». Отсюда ясно, что отношения между государственными предприятиями или между коммерческими  структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регулируются не административным, а гражданским правом, поскольку  они связаны не с организационно-управленческой, а с хозяйственной деятельностью и гражданским оборотом.

В административно-правовых отношениях могут участвовать различные  стороны, в них всегда имеется  обязательная сторона, без которой  такого рода отношения не возникают. Такой признак наблюдается в  административных отношениях как прямое действие властной природы государственно-управленческой деятельности. Например, гражданин  не может выступать в подобной роли, хотя и является потенциальным  участником самых разнообразных  административно-правовых отношений. Как указывалось выше, административно-правовые отношения возникают в сфере  государственного управления. Однако не всякое общественное отношение в  сфере государственного управления включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.

Административно-правовое отношение, как и все другие правоотношения, имеет структуру (см. Приложение №2), а именно системную совокупность взаимосвязанных обязательных элементов: участники (стороны) правоотношения – субъект и объект управления; их субъективные права и юридические обязанности; поощрения и ответственность участников: юридический факт (факты).

Субъект – это участник (сторона) правоотношения в сфере  исполнительной власти, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями по осуществлению управленческих функций. Обычно в качестве субъекта административно-правовых отношений (управляющей стороны) выступает  орган исполнительной власти и его  должностные лица, в официальной  форме выражающие волю и интересы государства. В случаях, определенных законодательством, в роли субъекта могут выступать суды (например, при рассмотрении административных дел) и общественные объединения  при реализации своих внешних  управленческих функций (например, профсоюзы  при управлении подведомственными  санаторно-курортными учреждениями).

В правовых нормах субъектом  административного права называется лицо или организация, которые при  определенных условиях могут быть участниками (сторонами) управленческих отношений. Они определяются общим (родовым) образом  – как индивидуальные субъекты (граждане, государственные служащие) или как  коллективные (органы исполнительной власти, органы управления государственных  и негосударственных организаций  и т.д.). В течение длительного  времени они могут не вступать ни с кем в административные правоотношения, т.е. не становиться их участниками (субъектами или объектами управления).

Субъект же правоотношения всегда конкретен. Это конкретное лицо или организация, сторона правоотношения (субъект или объект управления), наделенная правами и обязанностями  в сфере исполнительной власти и  способная осуществлять их. Субъекты административного права могут  стать субъектами (участниками, сторонами) административных правоотношений при  наличии трех условий:

1) административно-правовой  нормы, определяющей субъекта, его  права и (или) обязанности, юридическую  ответственность;

2) административной правоспособности  и дееспособности субъекта;

3) юридического факта  (фактов), то есть, основания возникновения,  изменения или прекращения правоотношения.

Объект управления – другой участник (сторона) правоотношения, т.е. физические и юридические лица, которые  наделены правами и обязанностями  в сфере исполнительной власти, но в качестве управляемой стороны. Ими могут быть: граждане: государственные  служащие; органы управления (администрация) государственных и негосударственных  предприятий, учреждений и организаций; соподчиненные и несоподчиненные органы исполнительной власти; исполнительные органы в системе местного самоуправления; иностранные организации. Практически объектом управления следует считать деятельность этих людей и их объединений по реализации в сфере исполнительной власти своих прав и обязанностей, их сознательно-волевое поведение.

Юридическими фактами  называются фактические обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают  возникновение, изменение или прекращение  правоотношений. Только при наличии  юридического факта (фактов) субъект  административного права становится субъектом административных правоотношений. Юридические факты делятся на действия и события. Действия – результаты активного волеизъявления участника  правоотношения. Они могут быть правомерными или неправомерными. К числу правомерных  действий относятся, например, издание  органом исполнительной власти индивидуального  акта управления в пределах своих  полномочий; государственная регистрация  общественных объединений, осуществляемая органами юстиции. Неправомерные действия (деликты) не соответствуют требованиям  административно-правовых норм, нарушают их, например административные или  дисциплинарные проступки.

События – это явления, не зависимые от воли людей (например, достижение определенного возраста, с чем связываются юридические  последствия, смерть, стихийное бедствие).

Совершенно очевидно, что  перечисленные и другие факты  в каждом конкретном случае могут  иметь различные юридические  последствия, то есть, порождать, изменять определенные права и обязанности, а также ответственность участников правоотношений. Например, если гражданин  подает жалобу на действия должностного лица в орган исполнительной власти, последний обязан ее рассмотреть  в установленный срок и сообщить гражданину о принятом решении. Умерший  гражданин или прекратившее свою деятельность общественное объединение  перестают быть участниками соответствующих  правоотношений.

В содержании административного  правоотношения различаются две  стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности).

Каждое материальное и  процессуальное административно-правовое отношение есть определенная системная  взаимосвязь прав и обязанностей его участников. Этим характеризуется  содержание правоотношения. Правомочию – субъективному праву одного участника правоотношения – всегда соответствует юридическая обязанность  другого, и наоборот. Административно-правовая норма устанавливает объем полномочий сторон, - их взаимные права и обязанности, юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение  прав.

Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его  деяния.

Нормами административного  права точно определяется, между  какими субъектами должны возникать  правоотношения, каковы будут права  и обязанности сторон. Так, отношения  граждан, связанные с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы могут  защищаться в судебном порядке, но такие  случаи не являются доминирующими. В  основном же права участников таких  отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом  управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом  исполнительной власти.     Субъекты исполнительной власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом, применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения. Следует также подчеркнуть, что для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой.

Административным правом установлен иной порядок ответственности  сторон административно-правовых отношений  в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае возникает ответственность  одной стороны не перед другой стороной правоотношения, а непосредственно  перед государством в лице его  соответствующего органа (должностного лица).

Именно исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований.

Субъекта административного  правоотношения можно рассмотреть  на основе квалификации административных правоотношений на виды. В зависимости  от особенностей участников административных отношений выделяются наиболее типичные их виды:

а) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (к примеру, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне;

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном  подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и  пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном  подчинении государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);