Административное право

 В качестве составного  элемента данной науки к XVIII веку выделилась так называемая  полицейская наука, сосредоточившая  внимание на закономерностях  управления внутренними делами  в целом, в том числе обеспечения общественного порядка и устройства общественного благосостояния посредством организации институтов общественного призрения. Развитием указанного направления камералистики занимались виднейшие ученые Е. фон Зонненфельс, Р. Моль, И. Пюттер, Л. Штейн, И. Юсти.

Первоначально в России в  начале XIX века административное право  также возникает как полицейское  право. Труды по проблемам этой науки  пишут виднейшие ученые: А. Антонович, Э. Берендтс, Н. Бунге, В. Ивановский, Ю. Крижанич, М. Палибин, И. Посошков, Н. Рождественский, И. Тарасов, М. Шпилевский и многие другие. В работах указанных специалистов можно было обнаружить разнообразное  толкование предмета науки полицейского права, что было связано с неопределенностью  понятия "полицейская деятельность", в которое различными учеными  вкладывалось различное содержание. Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам», который был подготовлен под явным воздействием идей Р. фон Моля.

В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», в которой попытался критически проанализировать уже сделанное в области полицейского права.

Полицейское право как  наука изучало полицейское законодательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских  законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права  среди русских и зарубежных полицеистов  единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский); французские  юристы дали ей название административного  права; Л. Штейн говорил о науке  внутреннего управления. Объект науки  полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное  управление, другие — все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического. Весьма интересное определение науки полицейского права у И. Т. Тарасова, который относил к ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства. По его мнению, эта наука исследует правоотношения, возникающие из государственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Положительным полицейским правом, по И. Т. Тарасову, называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в государстве.

Административное право  конца XIX — начала XX в., понимаемое в  широком смысле, представляло собой  учение о всей совокупности юридических  норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования исключались нормы о государственном  устройстве, судебной деятельности и  судоустройстве).

 На рубеже XIX-XX веков  в систему предмета науки полицейского  права традиционно включались  следующие элементы:

• понятие, содержание, источники полицейского права и законодательства;
• меры полицейского принуждения;
• полиция безопасности (пресечение правонарушений, цензура, предупреждение чрезвычайных ситуаций, строительство и т.п.);
• полиция благосостояния (содействие сельскому хозяйству и торговле, образование, общественное призрение и т.д.).⁶

 Однако в широком  смысле административное право  предполагало изучение и других  важных вопросов государственного  управления.

 Трансформация полицейского  права в административное происходит  постепенно. Одновременно публикуются  работы, посвященные одним вопросам, но утверждающие правомерность  использования различной терминологии  в наименовании отрасли права  и науки.

 Окончательный отказ  от термина "полицейское право"  связан с советским периодом  истории нашей страны, который  вновь на долгое время отстранил  юридическую науку от влияния  зарубежного опыта. Наиболее видными  представителями административно-правовой  науки в переходный период  становления новой советской  юриспруденции были такие видные  ученые "старой формации", как  А.Ф. Евтихеев, А.И. Елистратов, В.Л.  Кобалевский. Они окончательно  связали переход к административному  праву от полицейского с проблемой  трансформации властеотношений  в правоотношения, т.е. с правовым  ограничением власти управляющих  субъектов.

В 1936 г. в Германии была опубликована большая статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Ис-крова «Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.», в которой автор выделил четыре этапа развития административного права.

1.  Первый период (примерно  до середины 1918 г.) характеризуется ликвидацией сословий, гражданских и военных чинов, национализацией большой части национального хозяйства, уничтожением частной собственности на землю, монополизацией банков.

2.  Второй период (середина 1918 — начало 1921 г.) — эпоха так называемого военного коммунизма, когда важнейшие отрасли экономики были сосредоточены (централизированы) в руках самого государства.

3.  С введением новой  экономической политики в начале 1921  г. были декларированы новые  принципы организации управления. Государство хотело руководить  лишь важнейшими отраслями промышленности. Остальное планировалось предоставить  в частные руки и развивать  на условиях частной инициативы. Поэтому объем государственного  управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации дела должны были рассматриваться обычными судами, и государство брало на себя ответственность за незаконные акты своих чиновников.

Чтобы укрепить законность управления, была создана прокуратура, которая имела большие полномочия в сфере надзора за законностью  совершения управленческих действий, а также вид административного  судопроизводства (судебного контроля) для споров, которые возникали  из пользования землей.

4. С первыми пятилетками  (с 1 октября 1928 г.) начался четвертый период развития советского административного права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным оттеснением частного хозяйства и его заменой государственным хозяйством и колхозами (совхозами). Эти нововведения повлекли за собой и соответствующие изменения в советском законодательстве. Можно здесь вспомнить о введении паспортов.

В сороковых годах ХХ века происходит возрождение науки в  виде советского административного  права, уже скорректированного с  учетом существовавшей официальной  идеологии. Административное право  вновь анализировалось как отрасль  права, но с учетом задач и целей  советского администрирования, особенностей статуса советских органов государственного управления, принципов социалистического  государственного управления в целом. В этот период появляются работы классиков  административного права, результатами исследований которых пользуется и  современная наука административного  права: В.А. Власов, И.И. Евтихеев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин.

В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после восстановления этого учебного курса в системе учебных юридических дисциплин. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей. В 1950 г. был подготовлен учебник административного права для юридических вузов.

 В 50-х - 80-х годах  ХХ века над проблемами административного  права работали такие специалисты,  как Г.В. Атаманчук, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.И.  Пискотин, Н.Г. Салищева, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие специалисты,  серьезно работавшие над проблемами  государственной службы, разработавшие  целостную теорию государственного  управления, издавшие важнейшие  фундаментальные труды по административному  праву и процессу.

 Девяностые годы ХХ  века знаменуют собой перестройку  всего общественного организма  и в том числе системы административного  законодательства. Конституция РФ  переворачивает традиционные представления  о соотношении государственного  управления и государственной  власти. Декларирована и претворена  в жизнь идея разделения властей.  Исполнительная власть получает  подзаконный статус. В этой связи  возникает множество новых теорий  в области системы административного  права. Изменяются принципы, декларированные  наукой советского административного  права, возникает интерес к  проблемам новых подотраслей  административного права (в том  числе полицейского, школьного, строительного  и т.д.), а также к соотношению  административного права с новыми  комплексными отраслями российской  правовой системы (финансовым, таможенным, земельным и т.п.).

 Среди наиболее видных  специалистов в области административного  права, занимавшихся и занимающихся  развитием науки административного  права в условиях реформирования  системы законодательства можно  назвать следующих ученых: А.П.  Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Кармолицкий, М.Ю. Козлов, А.П.  Коренев, Н.М. Конин, В.М. Манохин,  Д.М. Овсянко, В.Д. Сорокин, Ю.Н.  Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие.

Перед современной наукой административного права встают новые задачи, связанные с возникновением и разработкой передовых теорий административной юстиции, административно-правовых режимов, административно-процедурного процесса и т.п. Им посвящены работы современных молодых ученых, чьи  имена еще не вписаны в историю  науки.

Место науки административного  права в системе правовых наук России, ее развитие на современном  этапе.

Ни одна правовая отрасль  не существует в "чистом" виде. Административное право, сохраняя свою "самобытность", выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями права.⁷

В силу этого вопрос о  взаимоотношении правовых отраслей имеет существенное значение вообще, а применительно к административному  праву - в особенности.

Административное право  фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых  Конституцией и законодательством  РФ на субъектов исполнительной власти, действующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все  особенности, присущие государственёно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или - правом управления).

Общетеоретические правовые науки, такие как теория государства  и права, история государства  и права, история правовых учений, являются источником для формирования базовой терминологии науки административного  права, а также составляют основу ее методологии, обусловливая осуществление  основных теоретических обобщений  о природе и признаках регулируемых отраслью права отношений, структуре норм административного права, в целом - системе отрасли и ее источников. Отраслевые юридические науки, имеющие самостоятельное научное значение (гражданское, конституционное, уголовное, трудовое право) снабжают административное право разработанной в рамках указанных научных дисциплин терминологией, а также позволяют использовать в целях исследования отдельные общеправовые конструкции, как, например, конструкцию юридической ответственности, в административном праве построенную на принципах, выработанных наукой уголовного права, или конструкцию правосубъектности, заимствованную из гражданского права. В отношении многих юридических наук административное право выступает в качестве донора теоретических представлений и концепций, предоставляя возможность поставить на самостоятельную теоретическую основу многие новые, комплексные отрасли российской юридической науки (финансовое право, земельное право, экологическое, таможенное и т.п.).

Необходимо учитывать  ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на реальное место административного права  в правовой системе, на его служебную  роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право  оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства  и общества, характер.

Соответственно административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в  принципе исключено юридическое  равенство их участников.