Общая характеристика опеки и попечительства

3 Европейская  конвенция о признании и исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки.

4 Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях.

Данный  международный акт закрепляет право  на справедливое судебное разбирательство, которое применительно к защите прав детей. В декларации отмечается:  «Важнейшим достижением международной  системы защиты прав человека явилось  признание международным сообществом  в качестве самостоятельных субъектов  права детей, которые ввиду своей  «физической и умственной незрелости нуждаются в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту как до, так и после рождения».

5 Всемирная программа действий в отношении инвалидов.

6 Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей.

7 Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи.

8 Конвенция о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления.

Перечисленные документы, за исключением Конвенций, не являются международными договорами, то есть не требуют присоединения  к ним, однако являются общепризнанными  нормами и принципами международного права, а потому требуют учета при правовом регулировании отношений в сфере опеки и попечительства на территории РФ.

В то же время существуют и договоры, в  которых участвует Российская Федерация. Это в первую очередь Конвенция ООН о правах ребенка, вступившая в силу для СССР 15.09.1990, которая закрепляет самостоятельность ребенка как субъекта права и обеспечивает:

- Защиту  его от дискриминации со стороны  любых лиц, в том числе опекунов;

- Обязывает  опекунов «должным образом управлять и руководить ребенком в осуществление им признанных Конвенцией прав и делать это в соответствии с развивающимися способностями ребенка», закрепляя право избирать при этом методы воспитания;

- Закрепляет  ответственность родителей и  законных опекунов за воспитание  и развитие ребенка;

- Обязывает  присоединившиеся к Конвенции государства оказывать родителям и опекунам «надлежащую помощь», а также закрепляет иные гарантии прав несовершеннолетних[1.1,c.115].

Непосредственное  отношение к вопросам опеки и  попечительства имеет такой международный  документ, как Конвенция СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, вступившая в силу для России 10.12.1994.

Статья 33 данного соглашения регулирует установление и отмену опеки и попечительства, а также правоотношения между опекуном или попечителем и подопечным. Эти нормы применяются в тех случаях, когда правоотношение носит «международный» характер, то есть один из его участников (опекун или, наоборот, подопечный) не является гражданином РФ. При этом такое лицо должно иметь гражданство одного из 12 государств - участников Конвенции[1.2,c.414].

Вышеуказанные документы носят общемировой  или региональный характер. Однако существуют также и двусторонние договоры Российской Федерации с другими государствами, в которых, так или иначе, регулируются вопросы опеки и попечительства в отношении иностранцев или лиц без гражданства или опеки и попечительства, осуществляемых иностранцами в отношении российских граждан. Это договоры о правовой помощи и правовых отношениях. Общим для них является то, что они, как и Конвенция стран СНГ, определяют право, применимое к вопросам установления или отмены опеки и попечительства, а также к правоотношениям опекунов (попечителей) и подопечных тогда, когда одна из сторон правоотношения не имеет гражданства РФ.

Необходимо  отметить, что 31 мая 2011 г. Российской Федерацией был принят ФЗ  N 102-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей». Присоединение РФ к Конвенции привело к тому, что ряд норм семейного законодательство необходимо на сегодняшний день  пересмотреть. В частности, это вопросы регулирования отношений в интернациональных браках, а также решения вопроса об опеке над детьми, рожденными в таких браках, в случае развода[2.31,c.1].

Вышеназванная Конвенция заключена в Гааге 25 октября 1980 г. Она призвана способствовать эффективному соблюдению в присоединившихся странах прав опеки и доступа, предусмотренных национальным законодательством каждой из них. Положения Конвенции применяются к детям в возрасте до 16 лет, один из родителей которых проживает в России, а второй - на территории иной страны, также подписавшей документ.

Считаем, что Россия сделала правильный шаг, присоединившись к данной конвенции, так как ежегодно в нашей стране регистрируется 60 - 70 тыс. браков с иностранцами, многие из которых заканчиваются  разводами, и возникает вопрос, с  кем из родителей останется ребенок. Практика показывает, что не всегда данная проблема решается по соглашению родителей, особенно если родители проживают  в разных государствах.

В последнее  время для России эта проблема стала особенно актуальной. Известны многочисленные факты незаконного вывоза детей за пределы России либо их невозвращение в РФ, а также отказа одного из родителей, проживающего за пределами России, в обеспечении доступа другого родителя к общению с ребенком и участию в его воспитании.

Известный пример поочередного «похищения» ребенка после развода - дело Салонен. Конфликт между финном Право Салонен и его бывшей супругой Риммой Салонен, возник после развода, когда россиянка в 2008 г. увезла сына Антона в Нижегородскую область, в Финляндии ее обвинили в похищении ребенка. В 2009 г. отец Антона при содействии сотрудника финского консульства в Санкт-Петербурге вывез мальчика в Финляндию. Сейчас семилетний Антон живет со своим 66-летним отцом, который в настоящее время является единственным опекуном ребенка. Римма Салонен пытается через финский суд вернуть себе право опекунства.

Еще одна нашумевшая история связана с  маленькой Лизой Андре, которую  родители - француз Жан-Мишель Андре  и россиянка Ирина Беленькая - уже трижды похищали друг у друга.

Необходимо  отметить, что присоединение РФ к Гаагской конвенции, участниками которой в настоящее время являются 84 страны, откроет новые границы для разрешения споров с иностранным элементом, но в то же время может возникнуть и ряд проблем. В частности, среди присоединившихся государств лишь немногие имеют двусторонние договоры с Россией о взаимной правовой помощи по гражданским делам. Большинство стран Евросоюза (в том числе Франция, Финляндия, Швеция), Соединенные Штаты Америки, Израиль и другие государства таких двусторонних соглашений с Россией не имеют и неизвестно, будут ли они подписаны в ближайшее время.

Конвенция предполагает предоставить детям защиту в международном масштабе от вредоносных  последствий их незаконного перемещения  или захвата и создать процедуры  для обеспечения их незамедлительного  возвращения в государство их постоянного проживания, а также обеспечить защиту прав доступа. То есть появляется правовой инструмент, позволяющий судам принимать решения, которые будут иметь правовые последствия независимо от национальной принадлежности родителей.

Таким образом, присоединение к Гаагской конвенции  по защите прав детей является значительным шагом в развитии двусторонних отношений  и создании универсального семейного  законодательства.

Перейдем  к так называемому «национальному»  правовому регулированию, то есть к  нормам, содержащимся не в международных, а во внутренних источниках.

Правовое  регулирование отношений, связанных  с опекой и попечительством, осуществляется в действующем российском законодательстве нормами гражданского, семейного  законодательства, а также законодательством об органах государственного управления.

Наибольшую  юридическую силу имеют нормы  об опеке и попечительстве, содержащиеся в ГК РФ, так как в соответствии со ст. 3 данного кодекса нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ему.

Однако  необходимо заметить, что в ГК РФ, а именно ст. ст. 31 - 40 содержится незначительное число общих положений об опеке и попечительстве, определяющих в общих чертах, что такое опека и попечительство, каковы обязанности опекунов и попечителей и т.д. [2.9,c.73].

При анализе  положений ГК РФ и норм ФЗ «Об  опеки и попечительстве» противоречий в настоящее время нами не выявлено. Если в будущем в ходе тех или иных законодательных реформ возникнут подобного рода противоречия, то необходимо иметь в виду, что приоритет над нормами ФЗ «Об опеки и попечительстве» имеют только те положения ГК РФ, которые являются гражданско-правовыми по природе. Так, например, ст. 34 ГК РФ не содержит в себе нормы гражданского права.

Следующим актом является собственно ФЗ «Об опеки и попечительстве», нормы которого в целом охватывают все отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства[2.18,c.245].

Как отмечает Крашенинников П.В.: «При принятии ФЗ «Об опеки и попечительстве» ставилась задача исключить возможные противоречия между этим Законом и иными федеральными законами. С этой целью был внесен в Государственную Думу и в дальнейшем принят Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве». Однако, к сожалению, по причинам, не зависящим от разработчиков Закона, такое противоречие возникло».

Роль семейного законодательства в регулировании отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, является также немаловажной. Как и ст. 31 ГК РФ, ФЗ «Об опеки и попечительстве» допускает применение норм семейного законодательства к регулируемым отношениям лишь в той части, в которой это имеет отношение к несовершеннолетним подопечным. Таким образом, СК РФ определяет особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над детьми, в том числе особенности платной (договорной) опеки и попечительства - приемной семьи.

Поскольку нормы  семейного законодательства и нормы  ФЗ «Об опеки и попечительстве» соотносятся как специальные и общие, то при возникновении возможных противоречий между ними приоритет следует отдавать нормативным правовым актам, содержащим нормы семейного права.

Впервые ФЗ «Об опеки и попечительстве» ввел в институт опеки и попечительства так называемый региональный компонент. То есть закрепляет возможность принятия законов субъектов Федерации, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства.

Во-первых, такие  законы могут быть приняты, когда  ФЗ «Об опеки и попечительстве» прямо допускает такую возможность. Так, в соответствии со ст. 7 данного Закона на органы опеки и попечительства законом субъекта Федерации могут быть возложены иные задачи, помимо названных в ст. 7, а в соответствии со ст. 8 - иные полномочия, помимо перечисленных в ст. 8. На основании ст. 14 ФЗ «Об опеки и попечительстве» могут быть предусмотрены законами субъектов Федерации случаи, в которых установление опеки или попечительства допускается по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), который является договором об осуществлении опеки или попечительства[1.15,c.13].

Статья 16 ФЗ «Об опеки и попечительстве» определяет, что законами субъектов Федерации могут устанавливаться случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов Федерации.

Из ст. 26 ФЗ «Об опеки и попечительстве» следует, что субъекты Федерации могут в своем законодательстве закрепить нормы об административной ответственности опекунов и попечителей, а ст. 27 предоставляет субъектам Федерации возможность определить в законе круг уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов опеки и попечительства.

В ст. 31 ФЗ «Об опеки и попечительстве» определено, что подопечные, а также опекуны или попечители имеют право на установленные для них законодательством субъектов Федерации виды государственной поддержки, в том числе дополнительные.

Во-вторых, законы субъектов Федерации могут быть приняты и по вопросам, не урегулированным  непосредственно ФЗ «Об опеки и попечительстве». Следует отметить, что в таких законах не могут присутствовать нормы гражданского права, поскольку ст. 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к исключительной компетенции Российской Федерации. Так, например, законом субъекта Федерации могут быть определены порядок и формы так называемого психолого-педагогического сопровождения семей, принявших детей под опеку или попечительство по договору (приемных семей, патронатных семей). Однако установить законом субъекта Федерации права и обязанности сторон по такому договору невозможно, так как они составляют содержание гражданского правоотношения возмездного оказания услуг.

Для всех упомянутых случаев, в которых могут быть приняты законы субъектов Федерации, действует одно общее правило: нормы, которые регулируют отношения, возникающие  в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов  Федерации, не должны противоречить ФЗ «Об опеке и попечительстве».

Необходимо  отметить и федеральные подзаконные  нормативно-правовые акты, которые  так же регулируют вопросы опеки  и попечительство, к ним относятся: