Әлемдік қаржы-экономикалық дағдарыс кезеңінде мемлекеттік басқарудың қазақстандық жүйесі

Жүйелік талдау тұрғысынан әлеуметтік-экономикалық жүйелерге қатысты басқарудың басты тағайындалуы орнатылған мақсаттарға қол жеткізу үшін формалар, әдістер мен ресурстардың алуан түрлерін тиімді таңдап, пайдалану бойынша органдар мен персоналдың өзара әрекет етуінен тұрады. Мұнда аталмыш тәсілдеме өзінің мәні бойынша ұйыидастыру мен басқаруға қатысты ойлау тәсілі болып табылатынын ерекше атап өтуге болады. Жалпы алғанда, жүйелік тәсілдеме  басқару теориясы мен тәжірибесінде ұқсас білім саласындағы жетістіктерді пайдалану үшін негіз құрайды деп есептейтін басқару саласындағы көптеген мамандардың пікірлерін негізді деуге болады.

Басқару теориясы дамуының логикалық жалғасы ретінде қарастырылып отырған білім саласындағы мәселелердің шешілуіне қатысты жағдайлық тәсілдеменің өңделуін жатқызуға болады. Оның алғышарты – нақты өмірде ұйымды басқарудың әмбебап та ең жақсы тәсілі жоқ деген болжам. Басқарудың қандай да бір әдісінің тиімділігі нақты жағдайдан тәуелді болады, олардың сәйкесінше дұрыс бағалануы туындаған мәселені шешудің неғұрлым қолайлы тәсілін таңдауға мүмкіндік береді. Жағдай нақты уақытта ұйымдастыруға аса күшті ықпал ететін жағдайлардың нақты жиыны ретінде қарастырылады [8,б.81].

«Мемлекеттік басқару» түсінігіне қатысты да түрлі көзқарастар қалыптасқан. Мысалы, мемлекеттік басқару – бұл мемлекеттің қоғамның даму заңдарын тәжірибеде жүзеге асыру бойынша, мемлекеттік мүдделер мен мемлекет жүргізетін саясатты қамтамасыз ету мақсатында қоғамдық қатынастарды ұйымдастыру бойынша іс-әрекеті [8,б.52]. Ал келесі авторлар «мемлекеттік басқару – бұл мемлекетпен анықталған мақсаттарда мемлекеттік органдармен, ұйымдар және лауазымдық тұлғалармен басқарылатын объект іс-әрекетін реттеу» деп есептеген [9,б.15].

Қарастырылып отырған мәселелерге байланысты мемлекеттік басқаруға қатысты келтірілген анықтамалардың барлығы да дұрыс болып табылатынын айта кету керек. Олардың барлығында бір ортақ кемшілік бар – ондағы ережелердің нақты болмауы. Негізінен, мемлекеттік басқару категориясының мазмұнын оның институттарының мемлекеттік органдардың түрліше ықпал ететін түрлі объектілермен өзара әрекет етуі тұрғысынан қарастырған жөн.

Басқарудың өзге ықпал ету тәсілдерінен айрықша ерекшелігі ретінде билікті қарастыруға болады. Ол, өз кезегінде, иесіне нормативтік және құқықтық құжаттарда бекітілген басқарылатын ішкі жүйеге басқарушы ішкі жүйенің ықпалын жүзеге асыру құқығын береді. «Билік - өзге тұлғалардың еркіне қарсы қандай да бір мақсаттарға жету тәсілдері мен құралдары арқылы адамдар іс-әрекеті мен мінез-құлқына ықпал ету қабілеттігі» [10,б.302].

Жоғарыда аталғанның негізінде «мемлекеттік басқару» түсінігінің неғұрлым нақты анықтамасын құрауға болады. Яғни, «мемлекеттік басқару» - мемлекеттік билік институттарының мемлекеттің тұрақты дамуын қамтамасыз ететін ұлттық, ұжымдық, топтық және жеке мүдделер үшін жеке және заңды тұлғаларға масқатты ықпал ету процесінде туындайтын қатынастардың күрделі кешені.

Мемлекеттік басқаруды ұйымдастыруға қатысты үш негізгі деңгейлерді атап көрсетуге болады – институционалды, әкімшілік және технологиялық. Олар атқаратын нақты қызметтер сипатымен, қолданылатын басқару механизмдерінің құрамы және мазмұнымен айрықшаланады.

Институционалды деңгейде атқарушы, өкілетті, мемлекеттік және мемелкеттік емес институттардың өзара әрекет етуі жүзеге асады. Оның негізгі міндеті – мемелкеттің тұрақты дамуына қамтамасыз ететін саяси, әлеуметтік-экономикалық, экологиялық және өзге де құраушылардың теңдігіне қол жеткізу.

Әкімшілік деңгейде жоғары билік органымен таңдалған мемлекеттің саяси курсын жүзеге асыруға бағытталған шаралар кешені өңделеді.

Үшінші деңгейде мемлекеттік атқарушы органдар қоғам, шаруашылық субъектілер және азаматтардың жекелеген категориялары пайдалатын мемлекеттік қызметтерге деген қажеттіліктерді қанағаттандыру бойынша тәжірибелік іс-әрекетін жүзеге асырады [11,б.85].

Қарастырылып отырған категорияның мәнін айқындау «басқару жүйесі» түсінігін анықтауға мүмкіндік береді. Теория мен тәжірибеде басқару жүйесін екі өзара байланысты ішкі жүйелердің жиынтығы ретінде қарастыруға болады: басқарушы (басқару субъектісі) және басқарылатын (басқару объектісі). Жалпымен танылған терминологияға сәйкес басқару объектісі басқарылатын ішкі жүйені құрайтын және басқару субъектісі тарапынан түрлі басқарушылық ықпалдарды қабылдайтын жүйе элементін немесе элементтер жиынтығын білдіреді. Өз кезегінде, басқару субъектісі – бұл алға қойылған мақсаттарға қол жеткізу үшін басқару объектісіне түрлі басқарушылық ықпалдарды жүзеге асыратын басқарушылық ішкі жүйені құрайтын басқару жүйесінің элементі

Мемлекеттік басқару жүйесін құру мен жетілдіру барысында кешенділік, бөлінушілік, иерархиялық, тұтастылық сияқты жалпы жүйелік қағидаларды басшылық ету қажет. Мұнда кешенділік жүйенің барлық деңгейлерін, буындары мен қызметтерін, оның құрамына енетін элементтерді, онда болып жатқан процестер мен құбылыстарды қамтитын басқару жүйесін құру жолымен жүзеге асырылады.

Мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру бойынша ережелерді қарастыру оның мәселелерін шешу үшін салыстырмалы жаңа тұжырымдамаларды білдіреді. Дегенмен де, олар басқару мәселелерімен айналысатын ғалымдар мен тәжірибе қызметкерлерінде кеңінен қолданыс табады. Біздің ойымызша, мемлекеттік басқару саласындағы әдістемелік қамтамасыз етуді өңдеуге қатысты қолданбалы мәселелерді шешу үшін олардың кешенді қолданылуы неғұрлым перспективалы болып табылады. Мұнда мемлекеттің ұлттық, тарихи, мәдени және әлеуметтік-экономикалық ерекшеліктерін ескеру қажет. Тәжірибе көрсеткендей, мемлекеттік басқарудың қағидалары, формалары мен әдістерін механикалық түрде көшіру постсоциалистік елдерге дамыған елдермен әлеуметтік-экономикалық дамуда бірдей қарқынмен бәсекеге түсуге мүмкіндік бермейтін «қуып жету» стратегиясын білдіреді. Қарастырып отырған сала мәселелерін еуразиялық кеңістікте табысты түрде шешу үшін тұрақты даму мәселелеріне адекватты болып келетін жаңа мемлекеттік-әкімшілік мәдениетті қалыптастыру қажет.

1.2 Мемлекеттік  басқару процесіндегі мемлекеттік  саясаттың мәні және мемлекеттік  саясатты өңдеу модельдері

«Мемлекеттік басқару» түсінігі мемлекеттік ұйымдастыру және қоғамдық өмірді реттеумен байланысты тәжірибелік іс-әрекет саласы ретіндегі әлеуметтік басқару түрі мен ғылыми білім саласын сипаттайды. Мемлекеттің осындай ұйымдастырушы-реттеуші ықпалы екі құраушыға жіктеле алады – саяси және әкімшілік. Бірінші саяси басқару шеңберінде не, не үшін және неліктен сұрақтан шешіледі? Екіншісі қалай және ненің көмегімен мәселелерді шешетін мемлекеттік басқарудың неғұрлым нақты көрінісін білдіреді? Бұл жағдайда ол әкімшілік-мемлекеттік басқарудың кейбір авторларымен аталады. Шынында да, латындық “administration” басқару дегенді білдіреді.

«Саясат»  және «мемлекеттік басқару» мәселелеріне қатысты екі әдістеме әрекет етеді. Біріншісі саясатты барлық жерден қуып, оның ролін азайтудан тұрады. Екншісі мемлекеттік басқаруды жоғарғы билік органдарымен қалыптастырылған саяси курсты игеру механизм ретінде қарастырады. Және егер бірінші тәсілдеме реттеудің экономикалық әдістері мен еркін нарықты алға шығарса, ал екіншісі басшылық етудің орталықтанған жүйесін құру мен әкімшілік ықпал ету шараларының күшеюін сипаттайды.

Саяси және мемлекеттік басқару арасында өзара тығыз байланыс та, айтарлықтай айырмашылық та бар. Саясат қоғамдық пікірге сезімтал болатын, ағымдық жағдайлар ықпалына алынып, қандай да бір көшбасшылар қалауынан, әлеуметтік мүдделерден тәуелді болады. Мемлекеттік басқару неғұрлым рационалды, яғни функционалды ұйымдасқан және нақты мәселелерді шешеді. Бірншісінде мемлекеттік әрекеттер мақсаттарын айқындауға және бағалау сипаттамаларына бағындырылған нормативті-құндылықтымәндерді басшылыққа алады. Екіншісінде мемлекеттік іс-әрекет пен оның салдарларын талдауға бағытталған нормативті-позитивті білімдер зор рольге ие болады. Осы екі түсінікті біріктіретін бастамалар саяси институт ретіндегі емлекет ерекшеліктерінен ғана емес, сонымен қатар оның ұйымдастырушылық іс-әрекетінің биліктік сипаты ерекшеліктерінен туындайды.

Мемлекеттік басқаруды ұйымдастырудың үш құрылымдық деңгейлерін атап өтуге болады. Жоғарғысы –– саяси және мемлекеттік басқару арасында шекаралас болып табылатын институционалды. Ол арқылы жалпы саясат пен оны жүзеге асырудың басты мәселелері анықталады. Орташасы – әкімшілік деңгей – функционалды басқару саласы (әкімшіліктендіру). Ондағы кез-келген іс-әрекет бағыты талдауға алынады және түрлі ұйымдық-басқарушылық құраушыларға жіктеледі – жоспарлау, ұйымдастыру, басқару, бақылау және т.б. Үшіншісінде - технологиялық (төменгі) – жалпы қоғам және жекелеген азаматтар немесе олардың ұйымдары пайдаланатын нақты өнімдерге айналатын мемлекеттік басқару қызметтеріне деген әлеуметтік қажеттіліктерді тікелей қанағаттандыру жүзеге асады.

Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқарудағы мемлекеттік саясаттың маңызды ережелерінің ішінде келесілерді атап өтуге болады:

• бірлесіп жүргізу салаларында өкілеттіктердің басым бөлігін ҚР субъектілеріне бекіту жолымен билікті орталықсыздандыру, сонымен қатар мемлекеттік биліктің орталық органдарымен шешім қабылдау процесіне халықтың ықпалын күшейту;
• республика субъектілерінің конституциялық-құқықтық теңдігіне қол жеткізу жолымен, мелекеттік биліктің орталық органдарының құқықтық актілерін өңдеу мен қабылдау барысында билік субъектілерінің құқықтары мен мүдделерін ұстану жолымен олардың әрқайсысының ерекшеліктерін ескере отырып, мемлекеттік биліктің орталық органдарымен қатынастарының теңдік қағидасын қамтамасыз ету.

Аталмыш шаралар мемлекеттік биліктің орталық органдары мен  мемлекеттік билік органдарының өзара әрекеттесуінің тиімділігін артуға, Қазақстан Республикасын дамыту мен бірлігін нығайтуды қамтамасыз етуге арналған [12,б.55].

Осылайша, теориялық көріністерде мемлекеттік әкімшілік саясат саласынан тыс әрекет етеді, ал институционалды деңгейдегі мемлекеттік басқару жанжалдаушы мүдделердің алуан түрлілігін, идеялар мен мақсаттарды есепке алуға негізделген. Мемлекеттік басқарудың кәсіби бағдарланған саласы тек әкімшілік деңгейге шоғырланған және саясаттандырылған институционалды және бюрократтанған технологиялық деңгейлер арасында делдал болып табылады.

Кез-келген демократиялық мемлекеттің басқарушылық механизмінің қажетті атрибуттарының бірі ретіндегі мөлдірлік ретінде сөз қозғай отырып, қазіргі таңдағы Қазақстан Республикасының жағдайында осы феноменнің инновациялылығына тоқталу қажет. Осыған байланысты ашық типтегі қоғамдық жүйелермен қатар жүретін таныс емес, бірақ аса маңызды құбылыс жайлы көріністі қалыптастыру аса маңызды болып табылады. Осы мәселенің өзектілігі мемлекеттік басқару саласындағы мөлдірлік қағидаларын тәжірибеде қолдану отандық әкімшілік тәжірибеде неғұрлым тиімді басқарушылық реформалардың нығаюын туындатуымен түсіндіріледі.

Ғылыми әдебиеттерде «мөлдірлік» категориясын “ашықтық” түсінігімен алмастырады. Осындай синонимдер қолданыла ма? Толық емес, себебі ашықтық құқықтық қатынастар жүйесінде әлеуметтік, экономикалық және саяси күштердің тұтастай спектрі үшін өзара ену арналарының болуын білдреді. Ал мөлдірлік басқарушылық аппарат іс-әрекеті жайлы ақпараттың максималды қол жетуімен және өкілетті институттар арқылы мемлекеттік әкімшіліктендіру саласына қоғамдық ықпал етудің қатаң механизмін қалыптастырумен сипатталады, ол, өз кезегінде, осы саладағы жемқорлық қарқындарын болдырмаудың кепілі болып табылады. Жоғарыда айтылғанға байланысты, егер ашықтық құбылысы әлеуметтік-коммуникативті сипатқа ие болса, ал ашықтық – елдегі реттеуші процестерді оңтайландыруға ықпал ететін функционалды шама. Ашықтық механизмдерінің аталмыш мәртебесі өзекті, толық ақпаратқа түрлі қоғамдық топтарға тосқауылсыз жол ашуын білдіреді, ол, өз кезегінде, саяси әкімшіліктендірудің әрекет етуші әлемдік стандарттарына сәйкес «өркениетті» мемлекеттіліктің белгісі болып табылады.

Бірақ мемлекеттік басқарудағы мөлдірлік қоғамға басқарушылық ақпаратқа тек жол ашып қана қоймай, сонымен қатар ол осындай жол ашу арқылы билік құрылымдарының іс-әрекетінің әлеуметтік бағдарын өзгертеді. Аталмыш процесс максималды тиімділікпен жүзеге асуы үшін жүзеге асырылуы бюрократиялық жүйенің демократизациясын іске асыра алатын бірқатар қағидаларды ұстануы қажет. Осындай қағидаларға төмендегілерді жатқызуға болады:

– рольдері мен қызметтерін нақтылай анықтай отырып, мемлекеттік органдар мен құрылымдардың неғұрлым тұрлаулы жүйесін қалыптастыру;

– мемлекеттің түрлі органдарының іс-әрекеті туралы қоға үшін ақпараттың қол жетімдігін заңды түрде кепілдендіру;

– өмірлік маңызды қоғамдық-саяси әселелер бойынша мемлекеттік шешімдерді дайындау және жүзеге асыру процесінің саналы ашықтығына қол жеткізу;

– түрл деңгейдегі басқарушылық аппараттан келіп түсетін ақпараттың шынайылығына мәртебелі кепілдіктер ұсыну[13,б.47].

Өзінің тұтастығына қарамастан, мөлдірлік саяси реттеудің бір элементі ретінде басқарушылық кеңістіктің айқын құрылымдауына байланысты унификацияланған құрал ретінде қатыса алмайды, сондықтан ол, тәртіп бойынша, салалық белгісі бойынша дифференцицияланады. Мемлекеттегі билікті-әкімшіліктік қатынастарды қамтитын мөлдірліктің төмендегі бағыттарын атап өтуге болады:

1) саяси  басқару саласындағы мөлдірлік;

2) экономиканы  басқару саласындағы мөлдірлік;

3) мемлекеттің  құқық қорғау іс-әрекеті саласындағы  мөлдірлік[13,б.48].

Макро деңгей мен микро деңгейде саяси басқару жүйесіне мөлдірлік механизмдерін енгізу саяси бюрократияға азаматтықтың мемлекеттікке басымдықтарын нығайта отырып, қызмет көрсету индустриясының ерекше субъектісі ретіндегі саяси бюрократияның орын алуына мүмкіндік береді. Осындай трансформация шенеуніктердің парақорлығы мәселесін алып тастап, саяси әкімшіліктендірудегі этикалық доминанттарды бекітуді білдірер еді. Ноланның Британдық компаниясының мөлдірлік қағидасын шынайылық, сатылмаушылықпен қатар басқарудың этикалық қағидаларын жалпы жүйеге енгізуі кездейсоқ жағдай емес [14,б.53].

Сонымен қатар, XX ғасыр соңында біз осындай қағидалардың болуы декларативті болмайды деп сеніділікпен айта аламыз; кеңінен танымал батыс тәжірибесі билік эшелондарындағы жемқорлықпен күресу бойынша нақты қадамдарды бекіте отырып, теориялық констатация мысалдарын келтіреді. Осындай қадамдар ретінде келесілерді атап өтуге болады:

а) шенеуніктен сырттан ықпал етуді болдырмайтын нақты шешім қабылдау механизмінің болуы;