Барьеры и ограничения, препятствующие развитию аутсорсинга в государственном управлении

Аутсорсинг является частью стратегии управления компанией, а  не просто видом партнерского взаимодействия. Аутсорсинг – одна из стратегических альтернатив, направленная на привлечение  внешних ресурсов вместо осуществления  работы собственными силами. Называют следующие достоинства аутсорсинга: концентрация на приоритетных направлениях; доступ к новым технологиям; разделение рисков; высвобождение ресурсов на другие цели; расширение финансовой базы; увеличение оборотных средств; снижение операционных издержек; получение ресурсов, отсутствующих внутри компании¹⁰.

Аутсорсинг предполагает определенную реструктуризацию внутренних процессов и внешних отношений  организации. Определение видов  деятельности, передаваемых на аутсорсинг, относится к компетенции высшего  руководства: руководство сделать  выбор между самостоятельным  осуществлением отдельного процесса или  приобретением услуг на стороне. Иными словами, решение об использовании аутсорсинга носит стратегический характер. В каждой ситуации менеджмент организации должен определить целесообразность использования аутсорсинга. Основные принципы аутсорсинга – «заниматься тем, что можешь и умеешь делать лучше, чем другие» и «поручать другим то, что они делают лучше и дешевле».

Процесс аутсорсинга как  комплексное стратегическое решение, требующее тщательной подготовки и  проработки, может быть разделен на несколько основных этапов: подготовка и разработка аутсорсинг-проекта, заключение соглашения (контракта) об аутсорсинге  и выполнение контракта, т.е. конкретная деятельность партнеров по реализации аутсорсинг-проекта. Заключительным этапом процесса аутсорсинга является обязательный элемент современного менеджера: оценка эффективности функционирования бизнес-системы  и качества управления.

Аутсорсинг-проект – целенаправленное изменение конфигурации бизнес-системы  на основе методологии аутсорсинга  – разрабатывается для конкретной организации с целью повышения  ее эффективности и конкурентоспособности. На этапе разработки аутсорсинг-проекта  должны быть выявлены все возможные  плюсы и минусы использования  аутсорсинга, оценены потенциальные  результаты использования аутсорсинга  для отдельных или взаимосвязанных  функций (бизнес-процессов), ранее выполнявшихся  организацией самостоятельно, определены возможные формы и условия  сотрудничества с партнерами-аутсорсерами, а также формы координации  и контроля.

Контракт, или соглашение, об аутсорсинге определяет содержание передаваемых (делегируемых) функций  или видов деятельности и регламентирует отношения сторон – организации-заказчика  и исполнителя (аутсорсера).

Анализ результатов реализации аутсорсинг проекта позволяет сделать  вывод об эффективности принятого  решения, а также выявить проблемы в развитии бизнес-системы и возможные  пути их решения. Ошибки в управлении аутсорсинг-проектом могут и должны быть исправлены. Иногда эти ошибки вытекают непосредственно из ненадежного исполнения контракта об аутсорсинге, но они могут быть также и следствием неправильного планирования на начальных стадиях подготовки проекта.

Аутсорсинг-проект, в свою очередь, также может быть представлен  несколькими этапами:

1. анализ фактического состояния организации;
2. принятие решения «производить или покупать?» («make or buy?»);
3. этап анализа рынка услуг аутсорсинга и поиска потенциальных аутсорсеров;
4. этап выбора партнера-аутсорсера;
5. разработка контракта;
6. выполнение контракта.

Для каждой организации отдельные  этапы аутсорсинг-проекта могут  иметь различную продолжительность, в зависимости от развития рынка  и отрасли, актуальности проблемы делегирования  функций, стратегических и оперативных  целей организации и возможности  их достижения при использовании  аутсорсинга. Экономическое обоснование  и практическая реализация аутсорсинг-проекта  включают активные контакты с потенциальными партнерами, интенсивный информационный обмен, выявление и решение проблем  текущего взаимодействия, планирование и обоснование конкретных шагов  по организации взаимоотношений  с партнером, выбор методов контроля.¹¹

1.3 Понятие аутсорсинга в государственном управлении

Теперь рассмотрим аутсорсинг применительно к государственным  органам власти. Существует несколько  трактовок понятия аутсорсинга  в государственных органах. С  одной стороны, согласно широкой  трактовке, аутсорсингом могут считаться  отношения, связанные с любым  сокращением объемов работы государственных органов за счет привлечения внешних ресурсов на основе заключения контрактов с негосударственными компаниями. В данном случае понятие аутсорсинга приравнивается к понятию государственной контрактации, которая подразумевает заключение контрактов с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет государственный сектор¹².

Однако аутсорсинг связан с установлением длительных отношений  с внешним поставщиком на основе тесного сотрудничества. Данные отношения  носят регулярный характер, а взаимодействие между заказчиком и исполнителем осуществляется на постоянной основе. Таким образом, деятельность по реализации краткосрочных задач и проектов не будет относиться к аутсорсингу. В то же время отношения аутсорсинга  имеют договорную природу: привлечение  сторонней организации осуществляется на основе специального соглашения. Таким  образом, можно сделать вывод, что  аутсорсинг является одной из форм контрактации в государственном  секторе.

Аутсорсинг в государственных  органах можно определить как  передачу исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации  при сохранении общей ответственности  государственной организации путем  заключения договора. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.05 г. № 1789-р аутсорсинг применительно к органам государственной власти выступает в качестве механизма выведения отдельных видов деятельности за рамки функционирования органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями  на конкурсной основе¹³.

Исходя из приведенных  характеристик аутсорсинга в  государственных органах, аутсорсинг административно-управленческих процессов  предполагает закупку услуг по реализации процессов у сторонней организации  на договорной основе при сохранении общей ответственности и общего контроля за результатами осуществления процесса. При этом единичные взаимодействия со сторонней организацией по реализации отдельного процесса, например, разовая закупка услуг по ремонту помещения, не будут являться аутсорсингом. Технологию аутсорсинга необходимо также отличать от других способов взаимодействия государства и организаций частного сектора: государственно-частных партнерств, государственного франчайзинга,  приватизации.

Используя аутсорсинг, государственные  ведомства привлекают к реализации процесса сторонние организации, оставляя за собой общий контроль.

При государственном франчайзинге государство оставляет за собой  контроль над качеством предоставляемой  услуги, а ответственность за ее предоставление передается в частные  руки. Основным механизмом контроля является регулирование процедуры предоставления услуги, установление стандартов (например, ценообразование на рынке). В отличие  от аутсорсинга франчайзинг применяется  в том случае, если тип предоставляемой  услуги требует соблюдения определенных процедурных норм, а также выполнения сопутствующих публично-правовых обязанностей. Примером франчайзинга выступает деятельность электрических, газовых компаний.

Государственно-частные  партнерства (ГЧП) основаны на более  тесных отношениях между государственной  и частной организацией. Между  ними заключается договор, по которому ведомство обязуется производить  услуги, а частная фирма – их предоставлять (классический пример –  управление государственными дорогами).

Приватизация подразумевает  отказ от ответственности за реализацию какого-либо процесса, самоустранение из сферы производства/предоставления той или иной услуги, передачу государственного или муниципального имущества в  собственность частных лиц или  организаций. Государство не участвует  в производстве необходимых материалов, как в случае с ГЧП, не устанавливает стандартов (франчайзинг). Примером такого рода отношений является приватизация организаций здравоохранения.

Стоит отметить, что развитие аутсорсинга в частных компаниях  фактически ничем не ограничено и  определяется стратегическими целями компании.  В то же время аутсорсинг в государственных органах сталкивается с определенными ограничениями.¹⁴

Очевидно, что существуют определенные функции, органически  присущие государству как форме  организации общественной жизни. Так, исключительной прерогативой государства  в лице органов государственной  власти выступает деятельность по реализации властных полномочий, а именно по принятию решений относительно формирования и использования ресурсов и выработке  правил поведения граждан и организаций. Все прочие действия, не являющееся актами принятия решений, можно охарактеризовать как обеспечивающие. К осуществлению  подобной обеспечивающей деятельности могут привлекаться негосударственные  организации. Другими словами, процесс  осуществления деятельности органа государственной власти разбивается  на ряд субпроцессов, которые могут  с большим или меньшим успехом  реализовываться либо государственными, либо негосударственными организациями. В качестве примеров можно привести информационную поддержку принятия решений со стороны негосударственных  исследовательских организаций  или поддержку условий трудовой деятельности, осуществляемую на договорной основе привлекаемой организацией. При  этом важно иметь в виду, что  при привлечении сторонней организации  к реализации какого-либо процесса контроль за результатами процесса и  принятие важных для реализации процесса решений осуществляются самим органом  власти.¹⁵

Таким образом, аутсорсинг в  органах государственной власти может иметь место, прежде всего, при передаче сторонним организациям  процессов, поддерживающих основную деятельность органа государственной власти. Ответственность за реализацию процессов, непосредственно связанных с принятием решений, осуществлением контрольно-надзорных полномочий, правотворческими функциями, которые и составляют сущность базовой деятельности государства, остается за органом государственной власти.  Отказ органа власти от исполнения процесса, непосредственно связанного с основной деятельностью, например отказ от ответственности по принятию решений в рамках реализации регулирующих полномочий в определенной сфере, и передача ответственности за реализацию данного процесса в руки рыночных структур будет относиться к приватизации, а не к отношениям аутсорсинга.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 РАЗВИТИЕ АУТСОРСИНГА В ГОСУДАРСТВЕННОМ

   УПРАВЛЕНИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И РОССИИ

 

2.1 Применение механизма аутсорсинга в зарубежных странах

Практика применения аутсорсинга  за рубежом получила активное развитие в 1980-90-х годах минувшего века. Во многом это связано с новой  волной реформ в сфере государственного управления, в ходе которых различные  государственные организации стали  уделять больше внимания заимствованию  эффективных технологий из частного сектора, а также с необходимостью инновационных решений для удовлетворения возрастающих общественных потребностей, желанием улучшить качество услуг, обеспечить контроль над издержками.

Согласно проведенным  исследованиям (компания Accenture в 2002-2003 годах и Государственный университет – Высшая школа экономики по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации в 2007 г.)¹⁶ в мировой практике в системе государственного управления наиболее развиты следующие виды аутсорсинга:

• информационные технологии;
• поддержание инфраструктуры;
• повышение квалификации и обучение персонала;
• предоставление отдельных услуг населению и управление взаимоотношениями с клиентами.

В рамках этих исследований были выделены три основные тенденции  развития аутсорсинга в государственном  секторе:

1. Расширение практики применения аутсорсинга в государственных органах, что во многом связано с увеличением объемов привлечения негосударственных организаций к оказанию населению услуг, которые прежде оказывались государственными органами.
2. Изменение причин обращения к аутсорсингу – от снижения затрат к повышению качества услуг.
3. Развитие аутсорсинга в двух направлениях: трансформации и эффективности.

Основываясь на данных опроса госслужащих, компания Accenture сформулировала шесть ключевых факторов, необходимых для успешной реализации аутсорсинг-проектов в государственном секторе:

• выстраивание отношений с поставщиками с текущей ситуацией;
• результативное проведение переговоров и подписание контрактов;
• эффективная мотивация персонала;
• обеспечение взаимодействия в рамках деловых связей;
• организационная гибкость и инновационность;
• мониторинг выполнения контрактов.