Правительство зарубежных стран: порядок формирования и функции в системе государственного управления

Отношения правительства  с главой государства можно рассматривать  только применительно к странам  с парламентарной формой правления (в президентских республиках  президент лично возглавляет  правительство). В этих странах глава  государства осуществляет свою конституционную  компетенцию только через правительство  или с его санкции. Такие важнейшие  полномочия главы государства, как  право роспуска парламента, досрочного перерыва сессии, издание указов, право  вето и т.д., осуществляются только по прямому указанию правительства. Институт контрасигнатуры нейтрализует любую  попытку главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия. Участие главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. В еще меньшей степени он может оказывать влияние на его практическую деятельность. Только при экстраординарных обстоятельствах глава государства может оказать влияние на формирование правительства или его политику.

Отношения правительства  и органа конституционного надзора  в определенной степени зависят  от способа формирования последнего и от объема его полномочий. Известную роль играет и партийный состав органа конституционного надзора.

В тех странах, где орган  конституционного надзора формируется  при прямом (Япония, США) или косвенном (Франция, Индия) участии правительства, последнее, как правило, имеет большие  возможности для контроля над  этим органом. Но даже в тех государствах, где орган конституционного надзора  создается без участия правительства (ФРГ, Италия), имеются достаточные  возможности для воздействия  на него высшего исполнительного  органа государственной власти.

Объем компетенции органа конституционного надзора и степень  обязательной силы его решений также  оказывают определенное влияние  на его отношения с правительством. Практика показывает, что в тех  странах, где конституционный надзор наделен широкой компетенцией, а  решения его имеют окончательный  характер, возможны в отдельных случаях (например, в период "Нового курса" Ф.Д. Рузвельта) конфликты между этими  высшими органами государственной  власти.

Отношения правительства  с политическими партиями зависят, прежде всего, от формы правления.

В парламентарных странах правительство тесно связано с политическими партиями, так как оно опирается на партийное большинство в парламенте, являющееся конституционной основой его существования. В этих странах правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией, всеми доступными способами поддерживая партийную дисциплину. Система парламентской ответственности создает условия, при которых правительство формируется только из влиятельных, представителей победившей партии (в данном случае речь идет об однопартийных правительствах). Таким образом, правительство представляет собой одновременно и руководство партии.

В Британском Парламенте партийные фракции как лейбористов, так и консерваторов дисциплинированны и находятся в подчинении у лидеров партии даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции. Так, деятельность лейбористской фракции в Палате общий регулируется "постоянными правилами парламентской Лейбористской партии", которые являются органическим дополнением общепартийного устава. В английской специальной литературе сложившаяся ситуация характеризуется следующим образом: "Жесткость партийной дисциплины, конечно, означает возрастающий контроль кабинета над Палатой общин... Время независимых депутатов прошло".

Фракция Консервативной партии испытывает не меньший контроль. Лидер  партии консерваторов обладает большими полномочиями. Фракция подчинена  целиком либо. правительству, либо "теневому кабинету", если партия находится в оппозиции.

Подобное же положение  наблюдается почти во всех парламентарных странах с однопартийными правительствами.

Коалиционное правительство  лишено возможности контролировать деятельность партийных фракций, составляющих парламентское большинство, с такой  эффективностью, как это делают однопартийные  правительства. Коалиционное правительство  вынуждено лавировать, идти на компромиссы. При такой ситуации правительственный  контроль над партиями неизбежно  ослабевает, но это отнюдь не либерализм, а проявление слабости правительства.

В президентских республиках взаимоотношения правительства с партиями носят иной характер по той причине, что исполнительный орган власти не зависит от парламентского большинства. В свою очередь парламент в этих странах не подвержен угрозе роспуска, что укрепляет его позиции по отношению к правительству. Правительство в президентских республиках в меньшей степени заинтересовано в контроле над парламентскими фракциями, но это не означает, что такой контроль отсутствует: для президентских республик характерны более гибкие методы контроля -уговоры, личные контакты, патронаж, взаимные уступки и т.д. Правительство в президентских республиках осуществляет контроль над парламентом не через партийные фракции, а непосредственно, причем этот контроль сохраняется и тогда, когда правительство и парламентское большинство принадлежат к различным партиям.

Анализ фактического положения  правительства, как правило, позволяет  сделать следующие выводы: правительство  занимает центральное место в  системе высших органов государственной  власти, хотя это положение не закрепляется конституциями; правительство является основным инструментом осуществления  как внутренней, так и внешней  политики; правительство осуществляет контроль над крупными политическими  партиями при любой форме правления [7 – с.103-105].

1.4. Полномочия правительства  в зарубежных стран

 
            Полномочия  правительства широки и разнообразны  и в принципе устанавливаются  конституционными и законодательными нормами, а в некоторых странах также правовыми обычаями. Вместе с тем в большинстве стран этот центральный орган исполнительной власти фактически осуществляет полномочия, предоставленные главе государства, главе правительства и отдельным министрам, что вытекает из особого места данного института в системе государственного аппарата, его политической значимости. 
 
            В условиях парламентских форм правления правительство при осуществлении своих полномочий руководствуется программой деятельности, одобренной представительным (законодательным) органом государственной власти. Исходя из предметных и функциональных направлений деятельности данного органа, можно выделить следующие группы полномочий: 
 
            1) по осуществлению текущего государственного управления: проводит государственную политику в социально-экономической сфере, формирует целевые общенациональные программы развития регионов, важнейших отраслей производства, управляет через правительственные органы (министерства, комитеты, комиссии, агентства) объектами государственной собственности, осуществляет кадровые назначения в системе исполнительной власти; 
 
            2) организационно-правотворческие: является наиболее активным субъектом права законодательной инициативы в парламенте, при его непосредственном участии разрабатываются многие крупные законопроекты, проводит их в соответствии с парламентскими процедурами, издает постановления, декреты, ордонансы, распоряжения, которые могут подменять законы, обеспечивает их реализацию; 
 
            3) в сфере обороны, безопасности, внешней политики и внешнеэкономической деятельности: вырабатывает совместно с другими государственными институтами внешнеполитический курс, осуществляет меры по обеспечению обороны и национальной безопасности, назначает отдельных дипломатов и военачальников; 
 
            4) финансово-бюджетные: вырабатывает проект государственного бюджета и финансовых планов, добивается их принятия парламентом, исполняет государственный бюджет и финансовые планы, обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики [8 – с.30]. 
 
            В условиях введения чрезвычайного осадного и военного положения прерогативы правительства резко возрастают. Оно может принимать акты, ограничивающие права, свободы граждан, депортировать нежелательных иностранцев, вводить дополнительные обязанности для физических и юридических лиц. Однако особые типы управления (правовые режимы) могут устанавливаться только на законных основаниях (при наличии реальной внешней угрозы акта агрессии со стороны иностранного государства или коалиции государств, крупных массовых беспорядках, экологических или техногенных катастрофах большого масштаба) на ограниченный срок, как правило на 60—90 дней. 
 
            Введении правительства находятся вооруженные силы, спецслужбы, военизированные формирования типа национальной гвардии. По Конституции Франции правительство во главе с премьер-министром несет ответственность за национальную оборону но на практике крупные военно-стратегические вопросы решаются им по согласованию с Президентом. 
 
            Правительство для осуществления текущего, оперативного управления может образовывать рабочий исполнительный орган — президиум, бюро. Заседания последнего проводятся по мере необходимости, во многих странах еженедельно, в строго определенное время. Председательствует на них глава правительства, присутствует узкий круг должностных лиц — заместители главы правительства, министры иностранных дел, финансов, юстиции, руководители спецслужб, отдельные крупные чиновники.

2. Состав, формирование и  структура правительства зарубежных  стран

В зависимости от формы  правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства можно разграничить две основные модели формальной процедуры  образования правительства: парламентскую  и внепарламентскую.

Парламентская модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте - обычно выборов в нижнюю палату). Это характерно для парламентарных республик и монархий и многих смешанных республик. По общему правилу, глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии). В некоторых странах (например, в Болгарии) парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. В Германии же, Бундестаг должен выбрать Федерального канцлера по предложению Федерального президента, а если это не удастся, то может в дальнейшем произвести такой выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства производится не королем, а тальманом Риксдага.

Если предлагаемое правительство  или его глава не могут получить доверия большинства парламента или соответственно палаты, то возможен их роспуск с назначением на период, пока не собрался новоизбранный парламент, служебного правительства.

В качестве примера конституционного регулирования парламентской модели формирования правительства можно взять положения ст. 37 греческой Конституции. Согласно этой статье, Президент республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей (по существу, первых заместителей министров). Премьер-министром назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если у этой партии нет лидера или он не избран, а партия не имеет избранного представителя, то в течение пяти дней после сообщения председателя Палаты Президенту о распределении мест между партиями парламентская группа партии должна назначить своего лидера.

Если же абсолютное большинство  мест не получено ни одной партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность сформирования  Правительства, пользующегося доверием палаты. При его неудаче, Президент  может либо поручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии, либо по получении заключения Совета республики назначить Премьер-министром  лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты независимо от его членства в Палате. В таком  же порядке Президент может увязать  назначение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и  новых выборах.

По предложению Премьер-министра один или несколько министров  могут быть назначены президентским  декретом вице-премьер-министрами. В состав Правительства могут также входить министры без портфеля, государственные секретари (ч. 1 ст. 81). Профессиональная деятельность членов Правительства и государственных секретарей на время занятия должностей приостанавливается (ч. 3 ст. 81), однако если они являются депутатами, то сохраняют свой мандат и могут голосовать даже по вопросу о доверии или по проекту резолюции порицания (ч. 7 ст. 84).

Иногда (достаточно, впрочем, редко) конституции предусматривают  обязательное представительство в  правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права  либо вводят в этом отношении известные  ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской  конституции установила, что за возможным  исключением Премьер-министра Совет  министров должен насчитывать равное число министров франкоязычных  и нидерландскоязычных. Согласно ч.3 ст. 175 швейцарской Конституции от одного и того же кантона нельзя избирать в Федеральный совет более одного члена.

Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик. В последнем случае нужно различать формально внепарламентскую модель, которая на деле является парламентской, поскольку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты), как это имеет место во Франции, и реально внепарламентскую, при которой центральная исполнительная власть в доверии парламента не нуждается и формируется совершенно независимо от него. В качестве примера внепарламентского формирования центральной исполнительной власти можно привести положения колумбийской Конституции. Согласно п. 1 ее ст. 189 Президент Республики как глава государства, глава Правительства и верховная административная власть свободно назначает и смещает министров Кабинета и директоров административных департаментов. Для занятия этих должностей устанавливаются такие же требования, как и для избрания в палату представителей (ст. 207).

В некоторых президентских  республиках парламент все же принимает известное участие  в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент согласно части второй разд. 2 ст. II Конституции  производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Для  производства назначений Президентом  Филиппин требуется согласно разд. 16 ст. VII Конституции согласие парламентской  комиссии по назначениям. Тем не менее в обеих странах есть основания считать модель формирования центральной исполнительной власти внепарламентской, ибо контроль за назначениями со стороны Сената США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера (проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов.