Правительство зарубежных стран: порядок формирования и функции в системе государственного управления

1. Постоянные комитеты, которые учреждаются Кабинетом  по наиболее важным вопросам  и возглавляются обычно ведущими  министрами.

2. Временные комитеты, которые создаются Кабинетом  по мере надобности по самым  различным вопросам. Возглавляются  они также членами Кабинета.

Состав постоянных и  временных комитетов определяется премьер-министром. Особенность их правового статуса в том что они выступают от имени Кабинета, который делегирует им соответствующие полномочия. Комитеты не только готовят для Кабинета проекты постановлений, но и сами принимают важные решения. Все комитеты работают под руководством Кабинета, но каждый из них курирует определенную группу министерств. Число постоянных и временных комитетов растет, но они, в силу обычая, считаются неофициальными вспомогательными органами Кабинета, а их структура и деятельность держатся в тайне. Надо иметь в виду, что Британский Кабинет является не нормоустанавливающим, а директивным органом. Нормативные акты издают только министры.

Американская система  организации правительственного вспомогательного аппарата является до некоторой степени  логическим завершением английской системы. Государственная практика США пришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогательных  учреждений, которые на основании  Акта о реорганизации 1939 г. были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом  при Президенте (ИАП). Правовые основы деятельности органов, входящих в ИАП, те же самые, что и в Англии, так  как они наделяются делегированными  полномочиями Президента. В настоящее  время, после реорганизации 1982 г., в  состав ИАП входят следующие ведомства: Канцелярия Белого дома. Канцелярия вице-президента, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды. Совет экономических консультантов. Управление по политике в области  науки и

технологии. Управление торгового  представительства США, Национальный совет безопасности, Управление по политике развития и Управление по делам администрации. Эти ведомства действуют в шести функциональных сферах в соответствии с теми приоритетами, которые устанавливает Президент: 1) национальная безопасность и иностранные дела; 2) внутренняя политика; 3) экономические дела; 4) администрация и аппарат управления; 5) отношения с Конгрессом и 6) общественные отношения. Фактическое значение различного рода ведомств, входящих в Кабинет и ИАП, зависит от усмотрения Президента. Немалую роль играют при этом весьма влиятельные советники Президента по различного рода вопросам внешней и внутренней политики.

3. Форма государства  в зарубежных странах

3.1. Форма правления  зарубежных стран

Форма правления представляет собой тот элемент формы государства, который раскрывает организацию  верховной государственной власти, правовой статус высших органов государства (прежде всего его главы), принципы взаимоотношений между ними, участие  граждан в избрании этих органов. Различают две основные формы  правления зарубежных государств —  монархия и республика, притом каждая из этих форм имеет разновидности. Монархия - это такая форма правления, где глава государства — монарх (именуемый в каждой стране по-разному — император, король, султан и т. п.) обладает особым юридическим статусом: его полномочия носят первичный, непроизводный от какой-либо другой власти в государстве характер, он приобретает свой пост, как правило, по наследству и занимает его пожизненно. 
 
            Республика — это такая форма правления, где высшие органы государства (президент, парламент, правительство) являются выборными и сменяемыми, причем только парламент во всех без исключения республиках избирается непосредственно населением. Та или иная форма правления складывается исторически под влиянием комплекса факторов экономического, социального, политического, национально-этнического, культурного и религиозного характера. Оказывают свое влияние и природно-географические условия. Следует также иметь в виду, что той или иной эпохе развития общества соответствует та или иная форма правления. Так в эпоху феодализма преобладающей была монархическая форма правления, новому времени более соответствует республика. Необходимо, однако, учитывать, что если раньше различия между монархией и республикой отражали различия в степени демократизации общества, его политического строя, то сегодня сохранение в ряде стран монархии отнюдь не свидетельствует об их меньшей демократичности по сравнению с республиками. Это всего лишь свидетельство устойчивости политических традиций тех государств, в которых монархия уже давно рассматривается как элемент, объединяющий и консолидирующий нацию [4 – с.105]. 
 
            В молодых государствах Азии и Африки, где общество в социальном отношении еще находится в процессе трансформации и политические институты только складываются, форма правления весьма нестабильна и может изменяться в ту или иную сторону 
 
            Монархия как форма правления сохраняется в значительной части государств либо как дань исторической традиции (что характерно для развитых стран Запада) либо в силу сохранения обществе значительных пережитков феодализма и архаичных форм общественной организации (что свойственно, например, монархическим государствам Ближнего Востока). Имеется несколько разновидностей монархических форм правления.                Различают абсолютную и конституционную монархию. 
 
           Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства. В правовом отношении монарх — источник любой власти, и только он определяет ее пределы в нормативных актах, которые дарует своим подданным. Абсолютная монархия характеризуется обширными полномочиями монарха в законодательной, исполнительной и судебной сферах. Законы издаются от имени монарха, ему подчинен весь административный аппарат государства. Какие-либо выборные органы в абсолютной монархии, как правило, отсутствуют, что не исключает наличия различного рода совещательных учреждений  
 
        Конституционная монархия — это такая форма правления, при которой власть монарха осуществляется на основе и в рамках конституции. В зависимости от степени ограничения различают дуалистическую и парламентарную монархии. 
 
       Дуалистическая монархия, как это видно из ее наименования, характеризуется разделением власти монарха с парламентом, однако разделением еще зачаточным, несовершенным, где власть монарха явно преобладает. Полномочия монарха ограничены только в законодательной сфере, однако и в этой сфере ни один закон, принятый парламентом, не мог вступить в силу без согласия на то монарха. При дуалистической монархии существует выборный представительный орган — парламент (именуемый в каждой стране по-разному, например, меджлис в Иордании). Ему принадлежит право принятия законов и вотирования (одобрения) бюджета. Монарх является главой государства и обладает основными прерогативами в сфере исполнительной власти. Он назначает главу правительства, который несет ответственность только перед монархом. Института парламентской ответственности правительства в дуалистической монархии нет. Монарх обладает правом роспуска парламента, издания чрезвычайных декретов и введения в стране чрезвычайного положения. Он является главнокомандующим армией. 
 
           В отличие от дуалистической парламентарная монархия является довольно распространенной формой правления. Она существует сегодня во многих государствах мира (Великобритании, Испании, Японии и др.) Парламентарная монархия характеризуется тем, что монарх не обладает реальными полномочиями по управлению государством. Его полномочия носят в основном представительный характер. Кроме того, он обладает своеобразной функцией государственного нотариуса, скрепляя своей подписью все важнейшие государственные акты. При этом его полномочия ограничиваются формальной проверкой правильности оформления акта. Влиять на материальное содержание того или иного документа монарх, как правило, не может. В силу этого, а также исходя из принципа "монарх не ответственен" (монарх не может нести политическую и юридическую ответственность за свои действия), подпись монарха обязательно нуждается в контрасигнации (т. е. должна предварительно скрепляться подписью премьер-министра или ответственного министра). Монарх не получает заработную плату. Деньги на содержание монарха и его семьи ежегодно выделяются отдельной строкой в государственном бюджете и эта строка именуется "цивильным листом" [4 – с.108]. 
 
            В странах, где сохраняются структуры феодального и традиционного общества, существует выборная монархия (Малайзия, Лесото, Объединенные Арабские Эмираты). Так, глава Федерации Малайзии избирается на свой пост Советом правителей, куда входят главы 11 монархических штатов. В состав ОАЭ входят семь княжеств Персидского залива, главы этих княжеств — эмиры избирают Президента ОАЭ. Фактически им может стать лишь глава одного из двух богатейших княжеств Залива — Абу-Даби и Дибаи. 
 

Особо следует выделить теократическую монархию, где глава государства — монарх является одновременно главой того или иного религиозного культа, представляющего одну из мировых религий. Так, духовный владыка католиков всего мира Папа является одновременно главой государства Ватикан. Элементы теократической монархии присущи и Саудовской Аравии, где глава государства — король не только выполняет религиозные функции хранителя главных святынь мусульманского мира, но и является главой ваххабитского направления ислама. Процедуре передачи власти королю предшествует согласие узкой группы высших религиозных авторитетов — улемов¹, а лишь затем согласие членов королевского Совета, куда входят представители многочисленной семьи Саудитов. Формально Великобритания также является теократической монархией, так как со времен Генриха VIII король возглавляет англиканскую церковь. Сегодня это во многом дань традиции, поскольку фактическим главой англиканской церкви уже давно является архиепископ Кентерберийский. 
 
            В целом можно сделать вывод о том, что несмотря на известную архаичность институт монархии обладает достаточной гибкостью, чтобы приспособиться к новым историческим условиям постиндустриального общества. Это связано с тем, что монархия в развитых странах Запада давно превратилась в символ преемственности исторических традиций, наглядное воплощение идеи национальной государственности, непрерывности ее существования. Следует также учитывать, что монархия представляется политически и социально нейтральным институтом, выполняющим важную интегративную функцию в обществе. Наконец, именно монархия может сыграть стабилизирующую роль в случае возникновения острого политического кризиса. Таковы некоторые причины, объясняющие сохранение монархической формы правления в современном мире [4 – c.109]. 
 
            Республиканская форма правления — самая распространенная в современном мире. Абсолютное большинство государств, представленных сегодня в такой универсальной международной организации, как ООН, являются республиками. Известны три основные разновидности республиканской формы правления — президентская республика, парламентская республика, полу президентская республика. 
 
            Президентская республика характеризуется следующими признаками: 
 
1. Глава государства — президент избирается непосредственно населением путем либо прямых (в латиноамериканских странах), либо косвенных выборов (в США, где сначала избираются выборщики от штатов, а затем последние как особая коллегия избирают Президента страны). 
 
2. Президент обладает обширными полномочиями: он одновременно является главой государства, главой исполнительной власти и главнокомандующим вооруженными силами. 
 
3. В президентской республике правительство формируется внепарламентским путем, члены правительства назначаются на должность и освобождаются от должности президентом (в США при назначении необходимо согласие верхней палаты Конгресса — Сената). Отличительной чертой президентской республики является жесткая система разделения властей. Президентская республика обеспечивает большую стабильность исполнительной власти, чем парламентарная республика, однако в случае возникновения кризисных ситуаций она оказывается менее гибкой (достаточно вспомнить неспособность администрации президента Г. Гувера адекватно отреагировать на крах финансовой системы и экономический кризис 1929 г.). Разновидностями президентской республики являются суперпрезидентская и монократическая республика. Основное их отличие от президентской республики заключается в том, что обе они не являются правовыми государствами, хотя в странах, где такие формы правления существуют, формально действует конституция. Но эти конституции обычно носят столь же неправовой характер, как и конституции коммунистических государств. Суперпрезидентская республика имеет следующие отличительные черты: 
 
1. Обычно она устанавливается вследствие военного переворота (пронунсиаменто в странах Латинской Америки, где такая форма правления в недалеком прошлом была весьма распространенной). 
 
2. Президент получает свои полномочия нелегитимным путем, либо как предводитель (каудильо) переворота, либо как глава хунты (коллективного органа руководства мятежниками). 
 
3. Президент наделяется обширными полномочиями при весьма слабом контроле со стороны законодательной и судебной властей. 
 
4. Президентские полномочия реализуются в условиях перманентного чрезвычайного положения, при котором отменяются или существенно ограничиваются конституционные гарантии соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина и осуществляются массовые репрессии против оппозиции. 
 
           Что касается монократической республики, то она характерна для "молодых" государств (в основном в странах тропической Африки), а также для некоторых коммунистических государств. 
 
           Ее характерными признаками являются: 
 
1. Особый статус главы государства как единоличного носителя исполнительной власти, не связанного никаким контролем со стороны законодательной и судебной властей. 
 
2. Совмещение поста президента с лидерством в правящей партии в условиях однопартийного или квазимногопартийного² режима. 
 
3. Выборы президента, если и проводятся, то носят чисто ритуальный характер. Президент занимает свой пост неопределенно длительный срок, а замена президента происходит в результате политического кризиса в руководстве правящей партии или военного переворота. В отдельных странах пост президента в конституционном порядке пожизненно закреплялся за определенным лицом (Заир, Малави и некоторые другие). 
 
4. Конституционно устанавливается право президента на роспуск парламента. 
 
            Парламентарная республика характеризуется следующими признаками: 
 
1. Парламент наряду с законодательной деятельностью и вотированием бюджета обладает учредительными функциями и правом контроля за деятельностью правительства. Главным из учредительных функций является формирование правительства на парламентской основе. Формально правительство назначает президент, однако делает это не по своему усмотрению, а на основе решения парламента о формировании кабинета из числа представителей партии или коалиции партий, располагающих большинством мест в парламенте (чаще — в его нижней палате). Обычно президент предлагает парламенту кандидатуру лидера победившей на выборах партии (или коалиции партий) в качестве будущего главы правительства. Предложенная президентом кандидатура главы правительства (или правительства в целом) должна получить вотум доверия в парламенте, только после этого президент назначает правительство. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства с последующим формированием нового правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов. 
 
2. Глава государства — президент занимает в системе государственных органов парламентарной республики достаточно скромное место. Хотя формально он может быть наделен обширными полномочиями, фактически повсеместно они ограничиваются в основном представительскими функциями. Президент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные акты, включая законы; осуществляет дополнительный контроль за правильностью оформления и соблюдения конституционной процедуры принятия законодательных и иных актов, направляемых ему на подпись. Президент, однако, не вправе отказаться от подписи вследствие несогласия с содержанием поступившего на подпись документа. Все поступающие к президенту акты должны быть контрасигнованы главой правительства или ответственным министром. Легитимность президента в парламентарной республике существенно уже, чем в президентской республике, так как население не участвует в его выборах. Президент избирается парламентом (например, в Италии) или особой избирательной коллегией (как в ФРГ). 
 
3. Вся исполнительная власть в парламентарной республике находится в руках правительства. Поскольку оно опирается на парламентское большинство, то имеет возможность существенно влиять на деятельность парламента, прежде всего на осуществление законодательных полномочий парламента. Показательно, что большинство законопроектов, которые являются предметом парламентского рассмотрения, исходят именно от правительства.  
 
           Полупрезидентская республика в отечественной и зарубежной науке конституционного права рассматривалась не как самостоятельная форма правления, а как переходная либо к президентской, либо к парламентарной республике. Практика функционирования полупрезидентской республики в ряде стран, прежде всего во Франции, позволила французскому правоведу, специалисту в области конституционного права М. Дюверже сделать вывод о самостоятельном существовании подобной формы правления. Постепенно этот вывод получил повсеместное признание. 
 
            К характерным признакам полупрезидентской республики относятся следующие: 
 
1. Президент избирается непосредственно населением в ходе прямых выборов. Выборы могут проводиться в один (мажоритарная система относительного большинства) и в два тура (мажоритарная система абсолютного большинства). 
 
2. Президент наделяется обширными властными полномочиями: он является главой государства, ему принадлежат основные прерогативы в сфере исполнительной власти, он является верховным главнокомандующим. 
 
3. В полупрезидетской республике существует правительство как самостоятельный орган исполнительной власти, работающий под общим руководством президента. Правительство назначается президентом, но нуждается в доверии парламента. Вынесение недоверия может повлечь либо отставку правительства, либо роспуск парламента президентом. 
 
Несмотря на своеобразие тех или иных форм правления в различных государствах, все они тем не менее поддаются классификации и могут быть сведены к нескольким типовым "моделям" организации государственной власти. Не следует только забывать, что эти "модели" на практике, в конкретной исторической ситуации никогда не реализуются в чистом виде. Каждому государству свойственны индивидуальные особенности, объясняемые его историческими традициями, политической культурой, природно-географическими и национальными факторами и т. п., которые придают своеобразные черты той или иной форме правления. Поэтому не существует в мире абсолютно идентичных монархий или республик, каждая отражает в своей организации своеобразие того государства, той страны, в которой она существует [4 – с.281-283].

 
3.2. Структура формы государства

 
            Типология  государств тесно связана с  понятием формы государства. Особенности  каждого конкретного типа государства  устанавливаются на основе анализа  его организационного устройства, методов осуществления государственной  власти. 
 
            Четкого соотношения между типом и формой государства нет. С одной стороны в пределах государства одного и того же типа могут встречаться различные формы организации и деятельности государственной власти, а с другой государства различного типа могут обличаться в одинаковую форму. Своеобразие конкретной формы государства любого исторического периода определяется, прежде всего, степенью зрелости общества и государственной жизни, задачами и целями, которые ставит перед собой государство. Другими словами, категория формы государства непосредственно зависит от его содержания и определяется им.  
 
            Серьезное влияние на форму государства оказывает культурный уровень народа, его исторические традиции, характер религиозных мировоззрений, национальные особенности, природные условия проживания и другие факторы. Специфику формы государства определяет также характер взаимоотношений государства и его органов с негосударственными организациями (партиями, профсоюзами, общественными движениями, церковью и другими организациями). 
 
           Форма государства – сложное общественное явление, которое включает в себя три взаимосвязанных элемента: форму правления, форму государственного устройства и форму государственного режима. В различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействий. Вместе с тем форма существующих государств, особенно современных, имеет общие признаки, что позволяет дать определение каждому элементу формы государства. 
 
           В теории государства и права равно как и в некоторых иных общественных науках рассматривается проблема формы государства то есть проблема формирования и функционирования особой формы общественной жизни человека – государства.  
 
            Подход к этой проблеме был различным на разных этапах развития общества, на разных этапах развития теории государства и права как юридической науки. Было бы неверным отрицать все те научные гипотезы, концепции, знания, созданные ранее и признанные ныне не полностью отражающими те общественные отношения и их субъектов изучением которых занимается юридическая наука; однако представляется более верным в рамках курсовой работы опираться на современные знания и теории, а прочим уделять часть времени и места, упоминая их как гипотезы или дополнительные аспекты данной проблемы.  
 
Важность четкого определения формы государства становится понятной после того, как разрешается вопрос о сущности государства. После определения того, чем же является государство, необходимо четкое, ясное представление о его разновидностях, классификации; о форме государства.  
 
Форма государства – это реальное выражение его сущности, а также его функций. Форма государства – это фактически и есть государство, так как именно в форме проявляется существование государства, которое в принципе существует лишь в умах людей. То есть государство, будучи созданным человеческим умом, проявляется только в том, какую форму оно принимает, как оно "выглядит"; вместе с тем надо отметить, что государство обретает форму, строго отвечающую его сущности. Рассмотреть форму государства – это значит изучить его составные части, структуру, методы осуществления государственной власти. В процессе развития юридической науки произошла систематизация проявления признаков государства и его форма стала рассматриваться как единство формы правления, формы государственного устройства, и политического режима. Это три составляющих, которые и образуют форму государства. Поэтому представляется необходимым рассмотреть их по отдельности, с конкретными историческими и политическими примерами, а затем представить себе форму государства в целом, во всем многообразии ее составляющих. 
 
Когда раскрыта “сущность” государства – определено его социальное назначение, отличие от догосударственной организации общества, выделены главные признаки и даны основные характеристики, возникает задача рассмотреть, как устроено государство, т.е. в каких конкретных формах существует и функционирует эта особая политическая, структурная, территориальная организация общества.  
 
Традиционно отечественная теория государства и права всегда выделяла в форме государства три основных, взаимосвязанных блока: форму правления, форму национально-государственного и административно-территориального устройства, политический режим. 
 
И если форма правления отвечает на вопрос о том, кто и как правит, осуществляет государственную власть в государственно организованном обществе, как устроены, организованы и действуют в нем государственно-властные структуры (органы государства), то форма национально-государственного и административно-территориального устройства раскрывает способы объединения населения на определенной территории, связь этого населения через различные территориальные и политические образования с государством в целом. Политический же режим характеризует как, каким способом осуществляется государственная власть в конкретном обществе, с помощью каких приёмов и методов государство выполняет своё социальное назначение – обеспечивает экономическую жизнь, общественный порядок, защиту граждан, решает другие общесоциальные, национальные, классовые задачи.  
 
В настоящее время отечественная теория государства и права как наука, постепенно преодолевающая методологический кризис, связанный с общим кризисом марксистской концепции общественного развития, может предложить более глубокое и достаточно обоснованное понимание формы правления как одной из основных характеристик устройства государства, дать более взвешенную классификацию этих форм, наметить более реальный прогноз их развития. Нечего и говорить, как это важно сейчас для политической жизни, когда идет поиск наиболее эффективной формы организации и осуществления государственной власти в стране. Не менее важно при этом учитывать и те факторы, которые ранее исключались из сферы научного рассмотрения – исторические традиции, национальная психология, религиозность и т.п. [5 – с.80-83].

4. Организация государственной  власти во Франции

Форма правления с 1958 - полупрезидентская республика: в Конституции чётко обозначен принцип приоритета президента, который не ответственен перед парламентом, но и не является главой правительства. Президентом Франции является Николям Поль Стефамн Саркозим.

4.1 Президент республики

Согласно Конституции 1958 года, президент  избирался сроком на 7 лет. До сих  пор было лишь два исключения: оказались  короче второй срок президентства де Голля (в связи с его добровольной отставкой) и президентство Помпиду (в связи с его смертью).

В мае 2000 года президент Жак Ширак  инициировал рассмотрение в парламенте вопроса о сокращении срока полномочий президента с 7 до 5 лет. Законопроект был  одобрен депутатами, сенатом и  всенародным референдумом. В 2002 году впервые с 1958 года президент Франции  избирался сроком на 5 лет.

Кандидат в президенты должен быть французским гражданином, достичь 23 лет и соответствовать закону о службе в армии. Его кандидатуру  должны поддержать не менее чем 500 граждан, являющихся членами выборных органов, из не менее чем 30 департаментов или заморских территорий (один и тот же департамент или одну и ту же территорию могут представлять не более 10% указанных граждан).

Полномочия президента очень велики. Он назначает премьер-министра и  прекращает его полномочия по заявлению  последнего об отставке; по представлению  премьер-министра назначает и прекращает полномочия других членов правительства. Председательствует на заседаниях Совета министров. Подписывает ордонансы (правительственные  акты, имеющие силу закона) и декреты, обсужденные Советом министров. Промульгирует (обнародует) законы; имеет право до промульгации потребовать нового обсуждения закона или некоторых его статей, и в этом ему не может быть отказано. По предложению правительства или по совместному предложению обеих палат передает на референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти, реформ в экономической и социальной политике или разрешающий ратификацию международного договора, который отразился бы на функционировании государственных институтов. Президент имеет право после консультации с премьер-министром и председателями палат распустить Национальное собрание; вслед за этим проводятся новые выборы. При этом новый роспуск невозможен в течение года после этих выборов. Может обращаться к обеим палатам парламента с посланиями, которые зачитываются от его имени. Пользуется правом обращения в Конституционный совет относительно проверки конституционности принятых парламентом законов.

Президент возглавляет вооруженные  силы, председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Назначает трех членов и  председателя Конституционного совета. Производит назначения на некоторые  гражданские и военные должности (например, должности членов Государственного совета и Счетной палаты, членов судейского корпуса, профессоров высшей школы, офицеров). Возглавляет Высший совет магистратуры. Осуществляет право  помилования.