Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Общее правило о недопустимости подмены органами прокуратуры иных государственных органов и должностных лиц действует в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина без каких-либо изъятий. Прокуроры должны постоянно видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не переходить ее. В этих целях им, также как и в иных случаях, целесообразно иметь достаточное представление о системе этих органов, их задачах и полномочиях. Характер действий прокуроров должен определяться исключительно их компетенцией и не распространяться пусть на близкую в известной мере пограничную, но, тем не менее, не свойственную им область контрольной деятельности.

Исключая подмену государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль  за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры одновременно должны в полной мере использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для воздействия на указанные органы и лица с тем, чтобы они обеспечивали неуклонное и качественное выполнение возложенных на них обязанностей. Существенную роль в этом плане могут сыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующими  органами, принципиальное реагирование на нарушения закона в их деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Закон не случайно указывает на недопустимость вмешательства органов прокуратуры  в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В сфере надзора  за соблюдением прав и свобод человека и гражданина граница, определяющая правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности далеко не всегда бывает очевидной. Поэтому здесь особенно важна точность правового анализа имеющихся в распоряжении прокурора фактических данных.³

Прокурор имеет дело с той  сферой деятельности, которой свойственна  законодательная урегулированность. Оперативно-хозяйственная деятельность, как известно, таким признаком  не обладает. В тех же случаях, когда  для решения правовых вопросов требуется  характеристика оперативно-хозяйственной деятельности, имеет смысл прибегнуть к помощи соответствующих специалистов.

§  1.2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

 

При осуществлении возложенных  на него функций прокурор:

- рассматривает и проверяет  заявления, жалобы и иные сообщения  о нарушении прав и свобод  человека и гражданина;

- разъясняет пострадавшим порядок  защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению  и пресечению нарушений прав  и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон и возмещению причиненного ущерба;

- использует полномочия, предусмотренные  статьей 22 Федерального закона  «О прокуратуре».

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в органы или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию  здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.⁴

Содержание полномочий прокурора  при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина во многом идентично  полномочиям прокурора по надзору  за исполнением законов. Вместе с  этим они имеют определенные отличия.

Специфическим для данного направления  прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении  прав и свобод человека. Заявления  и жалобы служат той отправной  точкой, которая определяет необходимость прокурорского вмешательства. Заявителями выступают в основной своей массе лица, права и свободы которых нарушены, хотя заявления и жалобы могут поступать и от других категорий граждан, а также государственных органов, различных организаций. Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод человека позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему  обращения, сформулировать мнение о характере реагирования на него. В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержат всех необходимых для принятия решения данных либо когда представленные доказательства вызывают сомнения, прокурор проводит проверку. Указанные сообщения выступают поводом для проведения проверок. Помимо поводов должны быть также и основания для проведения проверок. Проверка может проводиться лишь при наличии в поступившей к прокурору информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина. В ходе проверки, как правило, устанавливаются следующие обстоятельства:

- имело ли место нарушение  прав и свобод человека и гражданина;

- в чем выразилось конкретное  нарушение прав и свобод;

- какие правовые нормы при  этом были нарушены, каким органом,  организацией и конкретно кем  из руководителей было допущено  нарушение прав и свобод человека;

- какие обстоятельства способствовали нарушению.

Характерным для данной сферы надзора  является полномочие прокурора, выражающееся в разъяснении пострадавшим порядка  защиты их прав и свобод. Потребность  в этом возникает в основном тогда, когда требуется, во-первых, личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в компетентный орган и, во-вторых, когда иные варианты восстановления нарушенных прав могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу.

Прежде всего, прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы, в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган.

Конституцией Российской Федерации  установлен всеобщий порядок судебной защиты прав и свобод (ст. 46). Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав, о чем также сообщается пострадавшему. Кроме того, прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права.

Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. По смыслу закона круг лиц, которым прокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается только пострадавшими, то есть теми, кому непосредственно причинен вред нарушением их прав и свобод. Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит.

Закон обязывает прокурора не только рассматривать и проводить проверку жалобы, заявления и иных сообщений о нарушении прав и свобод, но и вести активную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Соответствующие меры принимаются как по результатам рассмотрения конкретных сообщений, так и по материалам обобщения надзорной практики.⁵

В тех случаях, когда нарушение  прав и свобод человека и гражданина принимает наиболее общественно-опасные  – преступные формы, к нарушителям  должны применяться меры уголовно-правового воздействия. Исполнение данного требования приобрело высокую актуальность в условиях, когда нарушения прав личности получили распространенность. Опасность нарушений прав и свобод человека и гражданина не всегда получает принципиальную оценку со стороны правоохранительных органов. Уголовный закон пока еще явно в недостаточной степени используется в целях борьбы с грубейшими посягательствами на права и свободы граждан.

Рассматривая конкретные материалы, прокурорам следует обращать особое внимание на выявление признаков преступлений в действиях должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и предприятий, нарушивших права и свободы человека и гражданина. Особенно тщательно в этом плане должны анализироваться данные о нарушениях имущественных, жилищных, трудовых, экологических прав граждан. При установлении оснований для возбуждения уголовного дела оно должно немедленно возбуждаться.

Возбудив уголовное дело, прокурор должен принять реальные меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В этой связи целесообразно, чтобы на момент принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор располагал достаточной для уголовного преследования информацией об обстоятельствах конкретных нарушений прав и свобод человека и гражданина, лицах, допустивших данные нарушения. Сказанное не означает, что он должен обеспечить сбор всех данных, характеризующих состав преступления. В таком случае проверка прокурора представляла бы суррогат, что в последующем, несомненно, оказало бы отрицательное воздействие на результаты подлинного, осуществленного на законной процессуальной основе расследования. Речь в данном случае идет о том, чтобы прокурорские материалы создали необходимые предпосылки для обеспечения оптимальной направленности хода расследования преступления. Прокурору следует установить действенный надзор за законностью процессуальных решений следователя по делу с тем, чтобы исключить возможность его незаконного или необоснованного прекращения. Существенное значение для реализации функции уголовного преследования, вынесения обоснованного и законного приговора по делу имеет участие прокурора в рассмотрении дела судом.⁶

Реагирование прокурора на нарушение  прав и свобод человека и гражданина, которое имеет характер административного  правонарушения в части возбуждения  производства об административном правонарушении, основывается на правилах, изложенных в ст. 22 п. 2 и ст. 25 п. 2 Закона о прокуратуре.

Кроме возбуждения производства об административном правонарушении, прокурор при осуществлении возложенных  на него функций по надзору за соблюдением  прав и свобод человека и гражданина наделен правом передачи сообщения о правонарушении, материалов проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Решение о том, возбудить производство об административном правонарушении или  передать материалы полномочным  органам принимается исходя из обстоятельств совершенного правонарушения, личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В последнем случае во внимание также принимаются соображения о возможности оперативного рассмотрения сообщений и материалов органами, которым принадлежит право принятия решения по делам об административных правонарушениях.

Сообщения и материалы проверок передаются прокурором незамедлительно: сообщение передается в день его поступления, а материалы проверок – сразу же после их завершения.

В предоставленном прокурору праве  активно использовать для защиты прав и свобод лиц, особо нуждающихся  в правовой и социальной защите, обращения в суд наиболее наглядно проявляется правозащитная роль прокуратуры. Ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, либо обладают особым характером нарушения, вследствие чего приобретают особое общественное значение, либо связаны с защитой так называемого безгласного интереса (несовершеннолетние, престарелые, инвалиды и другие), либо с защитой не персонифицированного интереса (значительное число граждан – вкладчики, беженцы и другие).

Иски предъявляются в интересах  пострадавших в суд или арбитражный  суд. Прокурор поддерживает заявленный иск в суде. При предъявлении исков принимаются также меры по обеспечению возмещения причиненного правонарушителями вреда.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА II Общие положения о реагировании прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

 

§ 2.1. Средства реагирования прокурора

 

Осуществляя повседневную и основную деятельность по выполнению возложенных на прокуратуру РФ задач, прокуроры используют полномочия по обеспечению исполнения законов, применяя свойственный им инструментарий для выявления правонарушений и реагирования на них – правовые средства прокурора. Использование правовых средств невозможно без теоретической, научно обоснованной базы, являющейся фундаментом эффективного применения права и укрепления законности в стране. С позиции современных преобразований, проводимых в органах прокуратуры, необходимо переосмысление существующих знаний о правовых средствах прокурора, с использованием комплексного подхода и фундаментальных наук.

Понятие «правовые средства прокурора» рассматривается в ракурсе инструментальной теории права (право расценивается как средство (инструмент) для разрешения практически значимых задач общества, для удовлетворения интересов людей), с использованием функционального подхода, который позволяет обеспечить его комплексную характеристику. Для наиболее полного и многостороннего понимания природы и сущности правовых средств прокурора целесообразно обратиться к знаниям о правовых средствах в общей теории права, так как представление о правовых средствах выступает прежде всего как общетеоретическая проблема.