Формирование институциональных основ системы государственных закупок в России

Несомненным фактом является то, что Закон 94-ФЗ подготовил условия для перехода к новым контрактным отношениям, и то, что необходимо сохранить преемственность лучших практик, выработанных в ходе реализации 94-ФЗ. Сейчас важно понимать сильные и слабые стороны госзакупок по 94-ФЗ, чтобы извлечь необходимые уроки, преодолеть недостатки, продолжить положительный опыт, накопленный прежней системой закупок. 

Рассмотрим сильные стороны прежней модели госзакупок: 

1. Были установлены единые для всей страны конкурсные  процедуры определения поставщиков.

2. Заказчики ориентировались на выработанные государством нормы, определяющие механизм размещения госзаказа.

3. ФАС обеспечивала процедуры обжалования результатов торгов.

4. Был создан общероссийский сайт, реализующий принцип прозрачности размещения госзаказа.

5. Функционировала система обучения и повышения квалификации участников закупок.

В то же время, можно выделить недостатки прежней модели госзакупок: 

1. Ресурс госзаказа крайне  слабо использовался в целях  модернизации и технологического  обновления российской экономики. А именно на инновационные закупки приходилась минимальная доля, участие инновационных предприятий в госзаказе было недостаточным. 

2. Происходило частое и несистемное изменение норм закона, применялся процедурный и формальный подход к размещению заказа.

 

 3. Существовал дефицит регулирования на предконтрактной стадии. Отсутствовали выражение и защита публичных интересов, политика планирования закупок, что не давало возможности предпринимателям заранее планировать развитие своего производства под определенные нужды муниципальных и государственных заказчиков.

 

 4. Наблюдалось излишнее доминирование аукционного способа размещения заказа, сужение параметров оценки предложения до одного критерия наименьшей цены, не регулировалась постконтрактная стадия, отсутствовала ответственность за результаты закупки.

В настоящее время в Российской Федерации различные стадии реализации государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Но существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла размещения и исполнения государственного заказа.

Экспертное и профессиональное сообщество пришло к выводу, что можно повысить эффективность государственных расходов через изменение организационной модели госзакупок, совершенствование процедур и инструментов управления бюджетными  расходами.

4 ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ  СИСТЕМА – НОВАЯ  ОРГАНИЗАЦИОННАЯ  МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ

 

Проблемы и пути модернизации системы государственных закупок в России являются в настоящее время предметом публичной дискуссии. Столь пристальное внимание к данной теме со стороны СМИ и независимых экспертов объясняется большим объемом бюджетных средств, выделяемых на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд и высокими коррупционными рисками, присутствующими в данной сфере [3].

Российский рынок государственных закупок, объем которого превысил в 2010 году 5 трлн. рублей и составил около 50% расходной части федерального бюджета, является чрезвычайно привлекательным как для представителей крупного бизнеса, так и для коррумпированных чиновников. В этой сфере уже давно сформировался неформальный институт коррупции, препятствующий развитию конкурентной экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством –  заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками). По оценке ФАС, коррупция ежегодно поглощает до 20% стоимости совокупного объема государственного заказа. Основываясь на этих данных, можно оценить размер «отката» в 2010 году примерно в 1 трлн. рублей, что почти в два с половиной раза превышает расходы федерального бюджета на финансирование здравоохранения и спорта (389 млрд.) [3].

В последние годы государство в России наращивало масштабные бюджетные инвестиции – выросли их объемы, был создан Инвестиционный фонд, реализовывались целевые программы. Государственные инвестиции были призваны обеспечить выполнение функций государства по управлению общественными процессами. Однако многие из инициатив, связанных с бюджетными расходами, не оправдали ожиданий. Несмотря на значительное увеличение объемов бюджетных расходов, качественного прорыва в развитии российской экономики, и даже государственного сектора, так и не произошло. Низкий уровень правосознания, отсутствие отлаженных механизмов повышения отдачи от государственных расходов, недостаточные стимулы к эффективному использованию бюджетных средств – таковы, по мнению экспертов, причины неэффективности бюджетных инвестиций.

Переход к Федеральной контрактной системе (ФКС) связан со стремлением государства решить эти давно назревшие проблемы. С 01 января 2014 г. в России введен новый формат государственных закупок. Утрачивает силу Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Закон о госзакупках) и вступает в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о ФКС).

Федеральная контрактная система представляет собой новую модель государственных (муниципальных) закупок, концепция которой выстроена на основе системного подхода. Система закупок включает в себя новую идеологию, законодательную, экономическую, управленческую,  технологическую, кадровую и информационную основу [3].

Инновационный вызов, стоящий перед страной, требует более гибкой организации размещения государственного и муниципального заказа, особенно на технически сложную, наукоемкую и инновационную продукцию при сохранении принципов прозрачности и подконтрольности заключения государственных контрактов [6]. Концепция развития ФКС предусматривает расширение способов закупки, разрешение на аукционах и конкурсах запрещенной ранее предквалификации, добавление двухэтапных закрытых конкурсов и введение такой процедуры размещения государственного заказа как «конкурентные переговоры».

В перечень предусматриваемых и нормативно закрепляемых функций ФКС входят:

•    планирование обеспечения государственных нужд (формирование прогноза и плана обеспечения федеральных государственных нужд);

•    ведение библиотеки типовых контрактов;

•    обоснование начальных цен государственных контрактов;

•    размещение государственного заказа;

•    управление исполнением государственных контрактов;

•    мониторинг государственных контрактов;

•    оценка эффективности исполнения государственных контрактов;

• обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Таким образом, целью закона о ФКС является существенное повышение эффективности обеспечения государственных (муниципальных) нужд и снижение коррупционных рисков на основе регламентации и организации контроля на всех этапах общего процесса государственных закупок [4].

Рассмотрим существенные изменения в правилах осуществления госзакупок, которые внесла ФКС.

1. Вся система госзакупок преобразована в федеральную контрактную систему, которая  регулирует процесс определения государственных и муниципальных нужд, его обоснование, планирование, размещение заказа и исполнение контракта.

2. Вводятся преференции отечественному бизнесу для развития российской экономики, стимулирования инновационного развития страны и высокотехнологичных производств.

3. Устанавливаются новые правила определения начальной цены госконтракта и оценки заявок на участие в госзакупках.

4. Создается Единая информационная система, на которой будут размещаться планы закупок и планы-графики, реестр банковских гарантий, реестр недобросовестных поставщиков, библиотека типовых условий контрактов, результаты мониторинга, аудита и контроля, информация об исполнении контрактов. 

5. Устанавливаются новые обязанности заказчиков: утверждать два документа планирования: план закупок на срок действия соответствующего бюджета, план-график на год и обосновывать соответствие объекта закупки целям госзакупки.

6. Вводятся новые способы проведения госзакупок: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Ликвидируется аукцион, на смену которому приходит электронный аукцион.

7. В зависимости от объема закупки все заказчики должны создать контрактную службу, либо назначить контрактного управляющего. Профессионализм заказчика — главный принцип контрактной системы. Впервые в системе госзакупок устанавливаются обязательные требования к сотрудникам контрактной службы, контрактным управляющим, членам комиссий, работникам специализированных организаций, сотрудникам контрольных органов. 

8. Антидемпинговые меры представляют собой повышенное обеспечение, либо информацию, подтверждающую добросовестность поставщика (сведения о количестве и стоимости госконтрактов, заключенных с таким участником и исполненных им без применения неустоек (штрафов, пеней).

9. Устанавливается механизм общественного обсуждения закупок и возможности граждан обращаться с жалобами и предложениями в правоохранительные органы и в суд, чтобы напрямую влиять как на планы госзакупок, так и на графики их поставки.

10. У заказчика появляется обязанность устанавливать обеспечение заявок и обеспечение исполнения контракта при проведении конкурсов и аукционов. Исключение составляют некоторые виды госконтрактов, заключенных на основе закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

11. В систему контролирующих органов в сфере госзакупок включены органы, осуществляющие кассовое обслуживание, и органы внутреннего финансового контроля.

12. Увеличивается доля участия малого бизнеса в тендерах: заказчики должны закупать товар у малого бизнеса в размере не менее чем 15% от общего годового объема в денежном выражении (по 94- ФЗ минимальный порог составлял 10 %), с ценой контракта — не более 20 млн. руб. ( по 94- ФЗ - не более 15 млн. руб.).

13. Установлен приоритет отечественной продукции перед иностранными товарами и услугами, введены ограничения для иностранных товаров и услуг (по 94- ФЗ эта норма действовала в отношении закупок для нужд обороны и безопасности). 

Главная цель ФКС в том, чтобы стать инструментом в выборе способов удовлетворения нужд государства и общества. Главный потенциал ФКС –  в развитии государственно-частного партнерства в целях модернизации экономики и технологического обновления. Социально-экономические эффекты от функционирования ФКС должны быть достигнуты через повышение эффективности бюджетных расходов, качества удовлетворения государственных нужд и сокращение уровня коррупции при реализации государственных закупок. Риски связаны с тем, что традиционно закупки регулировались только на стадии определения поставщика, заключения контракта и контроля процедурных процессов. Существовал дефицит регулирования на всех других стадиях госзакупок,  таких как: планирование, исполнение государственного контракта, мониторинг, приемка и использование результатов, управление созданными активами. Поэтому риски создания ФКС связаны с трудностями осуществления системного, формационного сдвига в управлении госзакупками. Возрастет необходимость в согласованных действиях на всех уровнях и всеми ветвями власти. Понадобится разработка и принятие значительного числа подзаконных актов, методических документов. Предстоит большой объем организационной работы, финансовые расходы на формирование ФКС.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

За последние полвека функции государства расширились в значительной степени. Одним из главных рычагов влияния государства на экономику страны является система государственных заказов, закупок товаров и услуг для различных нужд. Государственные закупки занимают довольно ощутимую часть бюджета, поэтому они являются действенным инструментом управления экономикой.

Обобщая рассмотренные вопросы по проблемам системы госзакупок в России сделаем следующие основные выводы.

1. В современной российской экономике функции разработки и реализации государственной закупочной политики распылены и не существует единого стратегического центра, выражающего консолидированные интересы государства как гаранта обеспечения общественных нужд, согласовывающего и координирующего законотворческие инициативы и деятельность хозяйствующих субъектов в данной сфере.