Формирование институциональных основ системы государственных закупок в России

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

 «Дальневосточный государственный  университет путей сообщения»

Институт международного сотрудничества

Кафедра «Менеджмент»

 

 

 

 

РЕФЕРАТ

 

Формирование институциональных основ системы

государственных закупок в России

 

 

 

 

Выполнили:	студентки очной формы обучения направления подготовки «Менеджмент», 3 курс
Руководитель:

 

 

 

Хабаровск 2014

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Важной функцией публичной и государственной власти является обеспечение населения социально значимых товаров и услуг. При реализации данной функции власть учитывает интересы всего населения и использует бюджет государства. В большинстве странах одним из основных способов реализации функций власти является размещение государственных и муниципальных заказов. 

Данная тема весьма актуальна как в теоретическом, так и в практическом смысле. Область государственных закупок охватывает значительную часть производственной экономики и рынка товаров и услуг, в связи с чем, управление закупками представляет важную и весомую часть государственного управления экономикой страны. Кроме того, эффективность национальных экономик определяется, в том числе, уровнем конкуренции между хозяйствующими субъектами и конкуренцией за выполнение государственного заказа.

Госзакупки выполняют динамическую и стратегическую функции, направленные на стимулирование экономического роста страны. Они финансируются из средств государства и всегда являются компонентом программы государственных расходов. Их применение может обеспечивать развитие сектора здравоохранения, образования, способствовать модернизации инфраструктуры, организации новой информационной технологии. Однако неэффективные закупки вызывают дополнительные расходы через высокие цены, приобретение оборудования низкого качества, задержку в реализации проектов, неблагоприятные для покупателя условия контракта. Поэтому важной задачей становится формирование и развитие эффективного механизма функционирования сектора государственных закупок.

 

1 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК И ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА

 

Государственные закупки – это совокупность различных функций и действий, которые ориентированы на повышение централизованной управляемости, уменьшение расходов государственного бюджета, контроль над материальными потоками и обеспечение нужд государственных учреждений [2]. Под государственными нуждами понимаются общественные потребности, которые по ряду причин не могут быть удовлетворены частным предпринимательством. Это потребности в продукции, необходимой для обеспечения национальной безопасности, формирование государственных резервных фондов, исполнения международных обязательств, выполнения федеральных программ и др. Размещение государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, удовлетворяющих такого рода потребности, финансируются государством. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 525) [1], государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Государственным заказом является обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд. Иначе, под государственным заказом понимают совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров или оказанию услуг за счет государственного бюджета. Также государственный заказ может выступать в качестве предложения, которое дается уполномоченной государственной организацией другой организации-поставщику для федеральных и региональных государственных нужд. Например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютеров для чиновников, создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для армии – все это государственные заказы. Муниципальный заказ — заказ со стороны органов местного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ [2]. В качестве государственных и муниципальных заказчиков выступают органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, или органы местного самоуправления, или другие уполномоченные лица. Полномочия государственного закупщика определяются законами, регулирующими правилами и статутами. Набор четких правил проведения госзакупок позволяет сделать прозрачным расходование средств налогоплательщиков на удовлетворение государственных нужд. Государственное регламентирование позволяет если не избежать, то хотя бы снизить уровень коррупции и произвола властей. Лица, которые претендуют на заключение государственного или муниципального контракта, называются участниками размещения заказов. Они могут быть юридическим лицом (с любой организационно-правовой формой и любой формой собственности) и физическим лицом (в том числе индивидуальный предприниматель).

Следовательно, размещение государственного заказа – это действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Государственная закупка является конечным этапом процесса реализации государственного заказа, а именно приобретением продукции для государственных нужд.

 

 

2 ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

 

Организация и управление закупками направлена на получение необходимого по качеству и количеству сырья, материалов или товаров и услуг в нужное время, в нужном месте, от надежного поставщика, с отличным сервисом и, естественно, по выгодной цене.

Для поставщиков государственные закупки представляют интерес как потенциальная и реальная возможность сбыта продукции мощному и надежному покупателю в лице государства на основе длительных, подкрепленных гарантиями контрактов. Сектор государственных закупок довольно специфичен и характеризуется следующими признаками, 
отличающими его от других рынков [5]:

1. в качестве покупателя представлено государство, выступающее как государственный заказчик в облике органов государственной власти федерального уровня или уровня субъектов Федерации, других получателей бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, осуществляющих закупки для государственных нужд за счет указанных средств;
2. государственные закупки осуществляются на конкурсной основе путем выбора заказчиком поставщика, предложившего наиболее предпочтительные условия поставок;
3. отношения по закупкам и поставкам между государственным заказчиком и поставщиками регулируются Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации, иными нормативно-правовыми актами о закупках и поставках для государственных нужд.

Государство, стремясь в рамках своих бюджетных возможностей всемерно расширять закупки и распространить их на многих поставщиков-производственников и предпринимателей, стремится в то же время осуществлять закупки эффективно. Это означает, что одна из целей, на которую должны ориентироваться государственные органы-закупщики при проведении закупочных кампаний, состоит в минимизации затрат на выполнение заказа либо в получении наибольшего эффекта при заданном уровне затрат. Практически достижение этой цели предполагает выбор поставщика, способного и согласного выполнить заказ по минимальной цене при соблюдении условий и ограничений, сформированных заказчиком. Так что ключевые процедуры проведения закупочной кампании заказчиком направлены на поиск, отбор поставщиков-контрагентов торговой сделки, соответствующих названному критерию.

Как свидетельствует мировая практика, универсальным инструментом решения проблемы выбора предпочтительного поставщика является проведение конкурсных торгов [4,7]. Конкурсные торги представляют систему организованных заказчиком действий по выдаче заказов на поставку товаров и услуг, подрядов на выполнение работ в соответствии с заранее объявленными условиями. Такого рода торги заключаются в привлечении к определенному сроку на принципах состязательности предложений от нескольких участников-претендентов с целью достижения выгодных для организатора сделки условий выполнения заказа. Так что конкурсные торги призваны включать в действие механизм конкуренции на рынке государственных закупок для эффективного использования бюджетных средств, выделяемых на закупки для государственных нужд. Управление организацией  проведения государственных закупок посредством конкурсных торгов в целях соблюдения интересов заказчика получило в мировой практике название «прокьюремент». По своему содержанию прокьюремент представляет системно организованную совокупность практических методов и приемов проведения закупок товаров, работ, услуг, осуществления конкурсных торгов, отстаивания долговременных интересов с соблюдением определенных принципов.

Во многих документах, которые регулируют государственные закупки, речь идет о том, что отличительной чертой государственных закупок от частных является осуществление закупок на деньги налогоплательщика, а не на свои собственные. На средства налогоплательщика приобретаются и используются товары и услуги для его пользы. При этом существуют бюджетные ограничения. Окончательный бюджет на госзакупки и все его дальнейшие изменения утверждаются законодательным органом.

Эффективное расходование бюджета – один из важнейших принципов госзакупок. Государство обязано произвести всестороннюю оценку выгод от приобретения того или иного товара. Например, автомобиль импортного производства дороже, чем отечественного, но его обслуживание много дешевле. Поэтому в конечном итоге, приобрести «иномарку» становится целесообразнее. При этом ни в коем случае нельзя забывать о том, что покупка отечественного автомобиля – вложение денег в отечественную экономику. Только рассмотрев этот вопрос со всех сторон, государство принимает решение о закупке [7].

Процедуры проведения конкурсных торгов и управление ходом этих процедур опираются на соблюдение ряда принципов.

Принцип равноправия и справедливости ко всем поставщикам. Этот принцип в России осуществляется путем предоставления равных возможностей участия в госзакупках всем поставщикам – унитарным предприятиям и обществам с ограниченной ответственностью, предприятия, принадлежащие российским гражданами открытым акционерным обществам с иностранным капиталом. Конечно, государство устанавливает довольно жесткие требования к качеству товара, наличию лицензий для того, чтобы поставлять товары и услуги мог никто угодно, а надежные поставщики с хорошим качеством продукции. Например, опыт работы поставщика в определенной области должен быть от 3 до 5 лет, а объем продаж на уровне 500-1000% от объема государственного контракта, высокие требования к квалификации персонала и качеству специального оборудования. Стоит отметить интересный момент – использование торговых и фирменных наименований, ссылок на лицензии и патенты. Использование таких ссылок недопустимо, так как это ограничивает конкуренцию между поставщиками. Например, нельзя в наименовании закупки лекарств указывать: «Аспирин UPSA», нужно «Ацетилсалициловая кислота»[4].

Принцип транспарентности предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил и является одним из важнейших факторов, обеспечивающих высокую эффективность расходования государственных средств при проведении закупок.

Принцип эффективности, согласно которому заказчик отдает предпочтение претенденту на заказ, обеспечивающему поставку с наибольшей выгодой (по минимальной цене) при прочих равных условиях.

Принцип подотчетности. Вся письменная отчетность по важным этапам осуществления закупок и принимаемых решений предоставляется заинтересованным органам (проверяющим, общественным организациям, СМИ) [4].

Принцип ответственности. Все органы государственной власти, отдельные чиновники несут административную, гражданскую и уголовную ответственность. Контроль за федеральными и государственными закупками осуществляет федеральная антимонопольная служба – ФАС, и в случае сговора при осуществлении госзакупки ответственность несут обе стороны – закупщик и поставщик.

 

 

 

 

3 СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СЕКТОРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ

 

Главной миссией системы управления государственными и муниципальными закупками является эффективное расходование средств налогоплательщиков и предотвращение коррупции при размещении общественного заказа. Уровень достижения этой цели и определяет эффективность системы управления государственными и муниципальными закупками. Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд - это система, которая с одной стороны ориентирована на рынок, а с другой стороны рыночный механизм здесь не может эффективно действовать без принятия специальных мер по формированию конкурентной среды, как на макро, так и на микроуровне. Эти меры определены, прежде всего, в антимонопольном законодательстве, законодательстве о конкурсах и иных способах закупок продукции для государственных и муниципальных нужд.

Повышение эффективности управления государственными закупками в последние годы включало в себя попытку создания условий для свободной конкуренции, построение максимально прозрачной и открытой системы закупок, борьбу с коррупцией. Решая проблему оптимизации государственных расходов, государственные закупки должны быть как можно более эффективными. Достижение такой цели возможно за счет построения системы закупок, имеющей в своей основе принципы единства практик и процедур, открытости и прозрачности, ответственности и подотчетности, конкурентности и экономичности.   

  В 2005-2006 годах произошло серьезное изменение законодательства о госзакупках, которое было связано с принятием Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Этот закон должен был решить проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок, благодаря ему был сформирован институт госзакупок в России. До 2005 года декларативные нормативные акты не ограничивали произвол госзаказчиков, практически не работали санкции за неисполнение законодательства в сфере госзаказа. Благодаря реализации 94‐ФЗ,  в России возникло государственное регулирование госзакупок в виде норм и санкций за их нарушение. Закон №94-ФЗ позволил добиться существенного повышения информационной открытости государственного заказа: был создан единый официальный сайт закупок, данные обо всех заказах федерального, регионального и муниципального уровней сегодня доступны для любого пользователя Интернета в режиме реального времени. Это облегчило доступ к торгам поставщиков по всей стране, создало предпосылки для формирования единого рынка госзаказа, позволило реализоваться многим инициативам по общественному контролю за расходами государства.